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2023
BARROS, K., ALDEÁN, W. - Homologación de los conceptos e instrumentos de planicación en el Ecuador: los Planes de Uso y Gestión de Suelo. pp. 39-49 ISSN:1390-5007
1
Katia Paola Barros Esquivel,
2
Wilman Eduardo Aldeán Aguirre
1
Universidad Flacso Ecuador. katiaba_94@hotmail.com. ORCID: 0000-0002-1576-9360
2
Superintendencia de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo. wilaldean@gmail.com.
ORCID: 0009-0008-7837-3196
Homologación de los conceptos e instrumentos
de planicación en el Ecuador: los Planes de Uso
y Gestión de Suelo
Homologation of planning concepts and instruments in Ecuador:
Land Use and Management Plans
EÍDOS N
o
23
Revista Cientíca de Arquitectura y Urbanismo
ISSN: 1390-5007
revistas.ute.edu.ec/index.php/eidos
Recepción: 31, 07, 2023 - Aceptación: 14, 11, 2023 - Publicado: 01, 01, 2024
Resumen:
En el Ecuador, la regulación del uso y ocupación del
suelo, como competencia exclusiva de los gobiernos
autónomos descentralizados municipales y metropoli-
tanos, se realiza en el Plan de Uso y Gestión de Suelo.
Instrumento que, desde el 2019, fue, por primera vez,
formulado con el cambio de autoridades locales, de
acuerdo con la Ley Orgánica de Ordenamiento Terri-
torial Uso y Gestión del Suelo emitida en 2016. Esta
ley tiene entre sus nes homologar a nivel nacional los
conceptos e instrumentos relativos al ordenamiento te-
rritorial, el planeamiento urbanístico y el uso y gestión
del suelo. El objeto de este estudio radica en la identi-
cación del acatamiento y aplicabilidad de la legislación
urbana vigente en el Ecuador, mediante un análisis y
revisión de los Planes de Uso y Gestión de Suelo vi-
gentes hasta enero de 2023 a partir de elementos, pa-
rámetros y criterios de valoración. Se concluye que el
marco jurídico enfrenta conictos de aplicabilidad en
la homologación de conceptos y que, el proceso de
adecuación de los instrumentos al marco legal, carece
de sistematicidad frente a la realidad de reciente apli-
cación de la Ley.
Palabras clave: gestión, instrumento, legislación, orde-
namiento, planicación, suelo.
Abstract:
In Ecuador, the regulation of land use and occupation,
as the exclusive competence of the municipal and
metropolitan decentralized autonomous governments,
is carried out in the Land Use and Management
Plan. Instrument that, since 2019, was, for the rst
time, formulated with the change of local authorities,
in accordance with the Organic Law of Territorial
Planning, Use and Management of Land issued in
2016. Among its purposes, this law has to standardize
at the national level the concepts and instruments
related to territorial ordering, urban planning and land
use and management. The object of this study lies in
the identication of the compliance and applicability of
the urban legislation in force in Ecuador, through an
analysis and review of the Land Use and Management
Plans in force until January 2023 based on elements,
parameters and criteria of assessment. It is concluded
that the legal framework faces conicts of applicability
in the homologation of concepts and that the adaptation
process lacks systematicity compared to the reality of
recent application of the Law.
Keywords: instrument, land, legislation, management,
ordering, planning.
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1. INTRODUCCIÓN
En el Ecuador, la planicación del
desarrollo y la formulación de los Planes
de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
(PDOT), se establece en el 2008 como
una política de Estado en la Constitución
de la República. Esta política de Estado
se cristaliza en un Sistema Nacional Des-
centralizado de Planicación Participativa
(SNDPP), que integra a todos los niveles
de gobierno (gobierno central, y gobier-
nos autónomos descentralizados provin-
ciales, municipales-metropolitanos y pa-
rroquiales rurales) (Asamblea Nacional
del Ecuador, 2008; Benabent y Vivanco,
2017, p. 724).
Consecuentemente, y con la -
nalidad de consolidar a la planicación
como parte primordial de los deberes del
Estado, en el 2010, se emite i) el Código
Orgánico de Organización Territorial, Au-
tonomía y Descentralización (Asamblea
Nacional del Ecuador, 2010a), que esta-
blece “la organización político-adminis-
trativa del Estado”, y el régimen de los
diferentes niveles” descentralizado de
competencias, funciones y recursos; ii)
el Código Orgánico de Planicación y Fi-
nanzas Públicas (Asamblea Nacional del
Ecuador, 2010b), que organiza, regula y
relaciona el SNDPP con el Sistema Nacio-
nal de Finanzas Públicas, en el marco del
régimen de desarrollo y de las garantías
a los derechos constitucionales; y, iii) la
Ley Orgánica de Participación Ciudada-
na, que determina las bases para la par-
ticipación y el control social (Asamblea
Nacional del Ecuador, 2010c).
Finalmente, se emite, en el 2016,
la Ley Orgánica de Tierras Rurales y Te-
rritorios Ancestrales, que regula el uso y
acceso a la propiedad de la tierra rural,
la posesión, propiedad, administración
y redistribución de la tierra. En el mismo
año, entra en vigencia la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de
Suelo (2016) –(Lootugs), que ratica las
disposiciones contenidas en la legislación
antes mencionada; y tiene como una de
sus nalidades orientar las políticas públi-
cas relativas al ordenamiento territorial y
“homologar a nivel nacional los conceptos
e instrumentos relativos a ordenamiento
territorial, planeamiento urbanístico y ges-
tión del suelo” (Asamblea Nacional del
Ecuador, 2016).
La Lootugs crea un nuevo instru-
mento de planicación, el Plan de Uso
y Gestión de Suelo (PUGS). Instrumento
que forma parte de los PDOT de los GAD
municipales y metropolitanos, los cuales
tienen la competencia exclusiva de la re-
gulación y control del uso y ocupación
del suelo (Asamblea Nacional del Ecua-
dor, 2008).
El PUGS es denido en el 2020 por
el Consejo Técnico de Uso y Gestión del
Suelo
1
(Ctugs) como:
instrumentos de planicación y gestión que
forman parte del Plan de Desarrollo y Orde-
namiento Territorial – PDOT. Permiten arti-
cular la norma urbanística con el PDOT con
contenidos estandarizados y criterios gene-
rales, y a través de ellos los GAD municipa-
les y metropolitanos pueden regular y ges-
tionar el uso, la ocupación y transformación
del suelo, conforme la visión de desarrollo y
el modelo territorial deseado del cantón, ga-
rantizando la función social y ambiental de
la propiedad y de la ciudad, en el ejercicio
pleno de la ciudadanía (Consejo Técnico de
Uso Gestión del Suelo, 2020).
El PUGS consta de dos compo-
nentes, (1) el estructurante, que abarca
los contenidos de largo plazo y responde
al modelo territorial deseado, en términos
muy generales la clasicación y subcla-
sicación del suelo; y, (2) el componente
urbanístico, que es en donde se establece
la norma urbanística local, determinantes
de uso y ocupación del suelo e instrumen-
tos de gestión.
En este contexto, en el presente
estudio, se prevé analizar la homologa-
ción de los conceptos e instrumentos
que se establecen en la normativa legal
aplicable para los PUGS; especícamen-
te de tres grandes elementos, la clasi-
cación del suelo; la subclasicación del
suelo (componente estructurante), y la
asignación de tratamientos urbanísticos
1 El Ctugs se crea en la Lootugs como la entidad que
tiene la facultad de emitir regulaciones nacionales so-
bre uso y gestión del suelo (Asamblea Nacional del
Ecuador, 2016).
41
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a los polígonos de intervención territorial
(componente urbanístico).
2. MARCO TEÓRICO Y LEGAL
Este estudio se inserta en los gran-
des conceptos del derecho urbano o urba-
nístico, que en el contexto ecuatoriano for-
ma parte del derecho administrativo. Ruiz
Massieu (1981) propone que el derecho
urbanístico apunta a la racionalización,
ordenación y conducción de la ciudad y
la solución de sus problemas de suelo a
través del establecimiento de normas, ins-
tituciones y principios. Parada (2000), por
su parte, concibe al derecho urbanístico
como el tratamiento de normativa regula-
dora de los procesos de ordenación del
territorio y su transformación física a través
de la urbanización y la edicación.
Cabrera (2019, p. 133) establece
cinco dimensiones del derecho urbanísti-
co “1) el régimen de propiedad del suelo,
2) la ordenación o planicación urbana, 3)
la regulación de actividades administra-
tivas encaminadas al uso del suelo, 4) la
urbanización y 5) la edicación”.
La Lootugs, de manera integral,
abarca estas cinco dimensiones; y esta-
blece un régimen de control tanto para los
gobiernos locales que tienen la competen-
cia exclusiva de regular el uso y ocupación
del suelo, como para una entidad superior
que vigila y controla, a nivel nacional, el
cumplimiento de la legislación urbana por
parte de las entidades encargadas de or-
denar y planicar sus territorios.
Este estudio abarca tres elemen-
tos del ordenamiento territorial, que deben
ser determinados, previo al establecimien-
to de i) usos de suelo permitidos; ii) norma
en materia de ocupación del suelo; iii) ins-
trumentos de gestión; y que, en general,
constituyen la base sobre la cual se de-
nirá la norma urbanística local. Estos tres
elementos son: la clasicación del suelo,
la subclasicación del suelo y la asigna-
ción de tratamientos urbanísticos a los po-
lígonos de intervención territorial.
La “clasicación del suelo” se re-
ere a la obligación de los GAD munici-
pales de determinar si el suelo cantonal
o distrital corresponde a urbano o a ru-
ral, independientemente de la división
político-administrativa de las parroquias
como urbanas o rurales. El suelo urbano
en la normativa nacional se lo considera a
aquel “ocupado por asentamientos huma-
nos concentrados que están dotados total
o parcialmente de infraestructura básica
y servicios públicos, y que constituye un
sistema continuo e interrelacionado de es-
pacios públicos y privados”; mientras que
el suelo rural se reere a aquel “destinado
principalmente a actividades agroproduc-
tivas, extractivas o forestales, o el que por
sus especiales características biofísicas o
geográcas debe ser protegido o reserva-
do para futuros usos urbanos” (Asamblea
Nacional del Ecuador, 2016).
A diferencia de otros casos a ni-
vel mundial, en el Ecuador, la clasicación
se deja amplia y dicotómica, dejando es-
pecicidades para la subclasicación del
suelo. La legislación de la Comunidad
Valenciana (comunidad autónoma de Es-
paña), por ejemplo, establece la posibili-
dad de crear “planes de acción territorial
integrados” con capacidad de clasicar
suelo y determinar contenido dispositivo
de aplicación directa, especialmente para
“suelo no urbanizable” (Presidencia de la
Generalidad Valenciana, 2004); sin la ne-
cesidad de clasicar todo el suelo de una
determinada jurisdicción territorial.
El Reglamento de Acondiciona-
miento Territorial y Desarrollo Urbano Sos-
tenible de Perú regula que al Plan de De-
sarrollo Metropolitano, como el instrumento
normativo, en donde se clasica el suelo
dentro del área urbana; además de que se
establece la clasicación de “zonas de uso
del suelo, subsuelo y sobre suelo”, estable-
ciendo más bien los usos de suelo de cada
unidad territorial (Presidencia de la Repú-
blica de Perú, 2022). Se clasica como tal
únicamente lo denido como urbano.
En el Ecuador, a diferencia de los
casos citados, todo el territorio a más de
ser clasicado únicamente en urbano y ru-
ral, debe subclasicarse, de conformidad
con las condiciones del territorio, el sue-
lo urbano en: suelo urbano consolidado,
suelo urbano no consolidado y suelo ur-
bano de protección; a la vez que el suelo
rural se subclasica en suelo rural de pro-
ducción, suelo rural para aprovechamien-
to extractivo, suelo rural de expansión
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urbana; y, suelo rural de protección. La
legislación ecuatoriana, deja explícito las
únicas clases y subclases de suelo que se
deben determinar en los planes de uso y
gestión de suelo.
Esta regulación de clases y sub-
clases de suelo que, en virtud de los mis-
mos objetivos de la Lootugs, son homo-
géneas para todo el territorio nacional, ha
generado críticas a la ley, calicada de
ser impráctica e inviable por la diversidad
del territorio mismo (Pauta Calle, 2019) y
la división de contenidos que deberían
plasmarse en el PDOT, al crear el PUGS
(Benabent-Fernandez de Cordoba y Vi-
vanco-Cruz, 2020, p. 169-171).
Finalmente, respecto al tercer
elemento, la “asignación de tratamientos
urbanísticos” se reere a “las disposicio-
nes que orientan las estrategias de pla-
neamiento urbanístico de suelo urbano y
rural, dentro de un polígono de interven-
ción territorial, a partir de sus caracterís-
ticas de tipo morfológico, físico-ambiental
y socio-económico”; éstas son asignadas
a los
polígonos de intervención territorial” (PIT)
entendidos como “las áreas urbanas o ru-
rales denidas (…) a partir de la identi-
cación de características homogéneas de
tipo geomorfológico, ambiental, paisajísti-
co, urbanístico, socio-económico e históri-
co-cultural, así como de la capacidad de
soporte del territorio, o de grandes obras
de infraestructura con alto impacto sobre el
territorio. (Asamblea Nacional del Ecuador,
2016).
Los tratamientos creados por la ley
se aplican de conformidad con la subcla-
sicación del suelo en donde se localice
el PIT. En este caso, la norma ecuatoriana
se ha exibilizado, desde la emisión de la
Resolución No. 0005-CTUGS-202
2
, permi-
tiendo la posibilidad de crear nuevos tra-
tamientos, siempre que se tenga un infor-
me de factibilidad aprobado en la misma
ordenanza (acto administrativo de carác-
ter normativo) que se aprueba el PDOT y
2 La Resolución No. 0005-CTUGS-2020 fue emitida en
el año 2020 por el Consejo Técnico de Uso y Gestión
del Suelo, entidad creada para emitir regulaciones
nacionales de uso y gestión del suelo aplicable a los
GAD municipales y metropolitanos.
el PUGS (Consejo Técnico de Uso Gestión
del Suelo, 2020).
3. METODOLOGÍA
El estudio pretende revisar la apli-
cación de los contenidos de la Lootugs en
los Planes de Uso y Gestión de Suelo, por
primera vez formulados por los GAD muni-
cipales y metropolitanos, especícamente
de los tres elementos señalados (clasi-
cación, subclasicación y asignación de
tratamientos urbanísticos a los PIT), para
lo que se revisa manualmente 135 instru-
mentos vigentes, de 221.
La selección de instrumentos no
corresponde a una muestra aleatoria del
total, sino al reporte de estos instrumentos
a la plataforma establecida para el efecto
desde la entidad de control del ordena-
miento territorial. En efecto, los 86 instru-
mentos faltantes son aquellos que aún no
han sido formulados, no están vigentes, o
presentan errores de carga a la plataforma.
Dentro de cada gran elemento se
determinan parámetros especícos de
revisión:
Parámetros de la clasicación del suelo:
- Delimitación de suelo urbano.
- Delimitación de suelo rural.
- Utilización únicamente de las deno-
minaciones urbano y rural.
Parámetros de la subclasicación del
suelo:
- Delimitación de la subclasicación
del suelo urbano.
- Utilización únicamente de las sub-
clases de suelo establecidas en la
ley para suelo urbano.
- Delimitación de la subclasicación
del suelo rural.
- Utilización únicamente de las sub-
clases de suelo establecidas en la
ley para suelo rural.
Asignación de tratamientos urbanísticos a
los polígonos de intervención territorial:
- Delimitación de PIT y asignación de
tratamientos para suelo urbano.
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- Utilización únicamente de los trata-
mientos para la subclase de suelo
urbano establecida en la Ley.
- Concordancia en la asignación de la
subclase y tratamiento según la Ley
para suelo urbano.
- Delimitación de PIT y asignación de
tratamientos para suelo rural.
- Utilización únicamente de los trata-
mientos para la subclase de suelo
rural establecida en la ley.
- Concordancia en la asignación de la
subclase y tratamiento según la ley
para suelo rural.
Se valora de manera dicotómica y
pragmática la aplicación de la Lootugs en
la formulación de los PUGS (cumple / in-
cumple) y así, el cumplimiento del objeto
la ley de homologar los conceptos a nivel
nacional.
4. RESULTADOS Y DISCUSIÓN
De un total de 221 Planes de Uso
y Gestión del Suelo que deben elaborarse
por los GAD municipales y metropolitanos,
se evaluaron 135 (61 %).
De esta revisión se evidencian los
siguientes resultados:
Clasicación del suelo
117 de 135 PUGS revisados que
representan el 86.6 %, han clasicado el
suelo en los términos en los que señala
la Lootugs, únicamente en urbano y rural,
mientras que 13.4 % crean nuevas clases
de suelo o denen únicamente suelo urba-
no dentro de sus instrumentos.
Tabla 1. Homologación de conceptos de los
PUGS, elemento 1: clasicación del suelo
Parámetros
Resultados cumplimiento
Nro. Porcentaje (%)
Suelo urbano 128/135 94.8
Suelo rural 125/135 92.6
Otras
denominaciones
124/135 91.8
Homologación
conceptos
117/135 86.6
Fuente: Autores, 2023.
En la tabla 1 se muestra que en
128 instrumentos se dene suelo urbano,
en 125 suelo rural, y en 124 se utiliza úni-
camente suelo urbano y rural y no otras
denominaciones adicionales, lo cual ge-
nera el resultado general de que apenas
Figura 1. Resultados a nivel nacional homologación de
conceptos según elementos.
Fuente: Autores 2023.
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117 instrumentos consideran estos tres
parámetros a la vez.
Se identican inobservancias a lo
establecido en la normativa legal aplica-
ble, ya que en diversos casos se crean
clases de suelo no consideradas en la ley,
tales como suelo de “expansión urbana”
o suelo de “protección”, que en teoría se
pueden denir, pero en la subclasicación
del suelo.
Subclasicación del suelo
81 de 135 PUGS revisados que re-
presentan el 60 %, han subclasicado el
suelo en los términos en los que señala la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial,
Uso y Gestión de Suelo.
De un análisis pormenorizado se
identica que en 120 PUGS se utilizan úni-
camente las denominaciones estableci-
das en la Lootugs, de manera descriptiva,
que son suelo urbano consolidado, suelo
urbano no consolidado y suelo urbano de
protección; no obstante, apenas 116 sub-
clasican delimitando polígonos en el sue-
lo urbano.
Respecto al suelo rural, en 112
PUGS se delimita el suelo rural y en 94
(69.6 %) utilizan únicamente las denomi-
naciones de la ley, que son suelo rural
de producción, suelo rural de protección,
suelo rural de aprovechamiento extractivo
y suelo rural de expansión urbana.
Tabla 2. Homologación de conceptos de los
PUGS, elemento 2: subclasicación del suelo
Parámetros
Resultados de cumplimiento
Nro. Porcentaje (%)
Delimitación
subclasicación
suelo urbano
116/135 85.9
Utilización
únicamente
subclases
urbanas Lootugs
120/135 88.8
Delimitación
subclasicación
suelo urbano
112/135 82.9
Utilización
únicamente
subclases
urbanas Lootugs
94/135 69.6
Homologación
conceptos
81/135 60 %
Fuente: Autores, 2023.
Asignación de tratamientos urbanísticos a
los polígonos de intervención territorial
La asignación de tratamientos a
los PIT, y la consecuente utilización de
aquellos determinados en la Ley para
cada subclase de suelo urbano o rural, es
lo que representa la mayor inobservancia
y aplicación de la normativa, pues apenas
en el 32.6 % de PUGS, se asignan los tra-
tamientos conforme la ley.
En 31 PUGS no se denen siquie-
ra tratamientos para PIT localizados en
suelo urbano y en 41 PUGS para PIT en
suelo rural.
En 43 instrumentos se crean nue-
vos tratamientos para PIT en suelo urba-
no sin el procedimiento establecido en las
regulaciones para el efecto, que es bási-
camente contar con un informe de factibi-
lidad aprobado mediante acto normativo
por el Concejo municipal o metropolitano;
e igualmente sucede en 56 PUGS, respec-
to a la creación de tratamientos para PIT
localizados en suelo rural.
En 56 PUGS, pese a que utilizan
los tratamientos establecidos en la Loo-
tugs, no tienen concordancia del trata-
miento asignado con la subclase de suelo
urbano. Según se indica a continuación,
conforme la norma:
a) Tratamiento de conservación. Se
aplica a aquellas zonas urbanas que
posean un alto valor histórico, cul-
tural urbanístico, paisajístico o am-
biental, con el n de orientar accio-
nes que permitan la conservación y
valoración de sus características, de
conformidad con la legislación am-
biental o patrimonial, según corres-
ponda.
b) Tratamiento de consolidación. Se
aplica a aquellas áreas con décit
de espacio público, infraestructura y
equipamiento público que requieren
ser mejoradas, condición de la cual
depende el potencial de consolida-
ción y redensicación.
c) Tratamiento de desarrollo. Se apli-
can a zonas que no presenten pro-
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cesos previos de urbanización y
que deban ser transformadas para
su incorporación a la estructura ur-
bana existente, alcanzando todos
los atributos de infraestructuras,
servicios y equipamientos públicos
necesarios.
d) Tratamiento de mejoramiento in-
tegral. Se aplica a aquellas zonas
caracterizadas por la presencia de
asentamientos humanos con alta
necesidad de intervención para
mejorar la infraestructura vial, ser-
vicios públicos, equipamientos y
espacio público, y mitigar riesgos,
en zonas producto del desarrollo
informal con capacidad de inte-
gración urbana o procesos de re-
densicación en urbanizaciones
formales que deban ser objeto de
procesos de reordenamiento físi-
co-espacial, regularización predial
o urbanización.
e) Tratamiento de renovación. Se apli-
ca en áreas en suelo urbano, que,
por su estado de deterioro físico,
ambiental o baja intensidad de uso
y la pérdida de unidad morfológica,
necesitan ser reemplazadas por una
nueva estructura que se integre físi-
ca y socialmente al conjunto urbano.
El aprovechamiento de estos po-
tenciales depende de la capacidad
máxima de utilización de los siste-
mas públicos de soporte.
f) Tratamiento de sostenimiento. Se
aplica en áreas que se caracterizan
por un alto grado de homogeneidad
morfológica, coherencia entre el uso
y la edicación, y una relación de
equilibrio entre la capacidad máxi-
ma de utilización de los sistemas
públicos de soporte y los espacios
edicados que no requieren de la
intervención en la infraestructura y
equipamientos públicos, sino de la
denición de una normativa urbanís-
tica destinada a mantener el equili-
brio orientado (Asamblea Nacional
del Ecuador, 2016).
Asimismo, en 73 PUGS, pese a
que utilizan los tratamientos establecidos
en la Lootugs, no tienen concordancia del
tratamiento asignado con la subclase de
suelo rural. Según se indica a continua-
ción, conforme la norma:
a) Tratamiento de conservación. Se
aplica a aquellas zonas rurales que
posean un alto valor histórico, cultu-
ral, paisajístico, ambiental o agrícola,
con el n de orientar acciones que
permitan la conservación y valora-
ción de sus características, de con-
formidad con la legislación ambiental
o patrimonial, según corresponda.
b) Tratamiento de desarrollo. Se aplica
al suelo rural de expansión urbana
que no presente procesos previos
de urbanización y que deba ser
transformado para su incorporación
a la estructura urbana existente,
para lo cual se le dotará de todos
los sistemas públicos de soporte
necesarios.
c) Tratamiento de mitigación. Se aplica
a aquellas zonas de suelo rural de
aprovechamiento extractivo donde
se deben establecer medidas pre-
ventivas para minimizar los impac-
tos generados por la intervención
que se desarrollará, según lo esta-
blecido en la legislación ambiental.
d) Tratamiento de promoción produc-
tiva. Se aplica a aquellas zonas ru-
rales de producción para potenciar
o promover el desarrollo agrícola,
acuícola, ganadero, forestal o de tu-
rismo, privilegiando aquellas activi-
dades que garanticen la soberanía
alimentaria, según lo establecido en
la legislación agraria.
e) Tratamiento de recuperación. Se
aplica a aquellas zonas de suelo ru-
ral de aprovechamiento productivo
o extractivo que han sufrido un pro-
ceso de deterioro ambiental y/o pai-
sajístico, debido al desarrollo de las
actividades productivas o extracti-
vas y cuya recuperación es necesa-
ria para mantener el equilibrio de los
ecosistemas naturales, según lo es-
tablecido en la legislación ambiental
y agraria (Lootugs, 2016).
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Tabla 3. Homologación de conceptos de los
PUGS, elemento 3: tratamientos urbanísticos
Parámetros
Resultados de
cumplimiento
Nro. Porcentaje (%)
Asignación de
tratamientos en
suelo urbano
104/135 77
Utilización
únicamente de
los tratamientos
para suelo urbano
establecidos en la
ley
92/135 68.1
Concordancia de
tratamiento con
subclase de suelo
urbano
79/135 58.5
Asignación de
tratamientos en
suelo rural
94/135 69.6
Utilización
únicamente de
los tratamientos
para suelo rural
establecidos en la
ley
79/135 58.5
Concordancia de
tratamiento con
subclase de suelo
rural
62/135 45.9
Homologación
conceptos
44/135 32.6
Fuente: Autores, 2023.
Discusión: La Ley Orgánica de Ordena-
miento Territorial, Uso y Gestión de Suelo
determina como obligatoria la formulación
de los denominados Planes de Uso y Ges-
tión de Suelo, cuyos contenidos anterior-
mente eran desarrollados directamente
en el Plan de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial. Por lo que la creación de este
nuevo instrumento ha causado por sí mis-
mo dicultad de entendimiento y aplica-
ción desde los gobiernos locales de nivel
cantonal (Benabent y Vivanco, 2017; Pau-
ta Calle, 2019).
A más de crear el PUGS, la Loo-
tugs determina estrictamente clases de
suelo (urbano y rural) y subclases de sue-
lo (urbano: consolidado, no consolidado
y de protección; rural: protección, apro-
vechamiento extractivo, producción, ex-
pansión urbana), lo cual también ha sido
criticado por varios autores (Benabent y
Vivanco, 2017; Pauta Calle, 2019), por ser
“poco funcionales” ante las realidades del
territorio.
No obstante, con este estudio se
evidencia que, pese a la inobservancia
de las disposiciones legales, la inaplica-
bilidad que critican otros autores no es
la razón por la que no se utilizan las de-
nominaciones establecidas. Al menos en
los tres elementos estudiados de clasi-
cación, subclasicación del suelo y trata-
mientos urbanísticos. El problema radica
en el desconocimiento de la ley. Ejemplos
de ello son i) establecer suelo de protec-
ción como clase de suelo, cuando existe
una subclase de suelo de protección tan-
to para suelo urbano como para rural; ii)
crear subclases de suelo de producción
y aprovechamiento extractivo conjuntas,
cuando claramente son incompatibles;
o, iii) querer que no exista una clasica-
ción dicotómica de urbano y rural, por los
suelos conocidos como “periféricos”, “pe-
riurbanos”, “residuales”, “en crecimiento”,
cuando existe la subclase de “suelo rural
de expansión urbana”, conforme la le-
gislación, para estos tipos de suelo. Las
nuevas creaciones de clases y subclases,
fácilmente se alinean con lo establecido
en la ley, ya que no se ha encontrado un
caso que explicite directamente la necesi-
dad de otra clase o subclase de suelo no
contemplado en la ley, conforme la reali-
dad territorial.
La heterogeneidad del territorio no
puede ser considerada como sinónimo
de desorden, y una oportunidad para un
“sinceramiento” territorial que busque tan
solo identicar lo existente, sino debe ser
visto como la oportunidad que tienen los
territorios de construir sus propias realida-
des, en donde los componentes técnicos
se constituyen en una herramienta, que no
homogeniza realidades, sino conceptos
que permiten organizar el territorio de for-
ma práctica y coherente, lo cual permite
regular, controlar un recurso nito como
es el suelo.
En línea con lo expuesto, los tra-
tamientos urbanísticos que se asignan a
los polígonos de intervención territorial
determinados en la ley, pese a tener una
explicación de su establecimiento, no son
los únicos que se pueden asignar, ya que
se puede crear nuevos, conforme a rea-
lidades especícas, siempre que exista
un informe de factibilidad aprobado por el
concejo cantonal en la misma ordenanza
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que aprueba el PUGS. Sin embargo, de
igual manera se evidencia inobservancias
al proceso establecido en la normativa, lo
que vuelve a indicar el desconocimiento
de ley, más que la dicultad de aplicación.
Gonález Llanos y Chuquiguanga
Auquilla (2018, p. 105-106), realizaron en
el 2018 una revisión de los Planes de De-
sarrollo y Ordenamiento Territorial formu-
lados por los GAD municipales, previo a la
vigencia de la Lootugs, en tres provincias
del Ecuador, para identicar el cumpli-
miento especícamente de la disposición
transitoria cuarta del Copfp
3
(Asamblea
Nacional del Ecuador, 2010b); eviden-
ciando que, apenas el 29 % de los GAD
cumple con la disposición legal. Se señala
3 El Código Orgánico de Planicación y nanzas Públi-
cas determina, en su disposición transitoria cuarta, el
plazo para la elaboración de los instrumentos.
que parte de las razones es la inexisten-
cia de mecanismos de control en el ámbi-
to del ordenamiento territorial, el planea-
miento urbanístico y el uso y la gestión del
suelo; además de la reciente aplicación
de la Ley en temas de planicación. Esto
determina una escasa cultura de planica-
ción de los GAD.
Finalmente, un punto de discusión
es que, pese a que existan inobservancias
a la Lootugs desde el año 2016, y estas
sean consideradas como infracciones al
ordenamiento territorial según el artículo
106, numeral 4 de la ley
4
, la actualización
por modicación del instrumento está an-
clado en lo actualmente regulado, a doce
años de vigencia en su componente es-
4 El artículo 106 determina que es una infracción leve el
“aprobar o aplicar instrumentos de ordenamiento terri-
torial contrarios a lo establecido” en la Lootugs.
Figura 2. Resultados a nivel nacional homologación de conceptos
Fuente: Autores 2023.
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tructurante (clasicación y subclasica-
ción del suelo). La norma no establece el
incumplimiento de la ley como una causal
para su modicación, por lo tanto, pese a
que exista una inobservancia a la Lootugs,
y posiblemente un proceso administrati-
vo sancionatorio por ello, el instrumento
quedaría con estas inconsistencias doce
años, hasta que, por la temporalidad de
vigencia, la ley permita que sea reforma-
do o actualizado (Asamblea Nacional del
Ecuador, 2019).
La determinación de componente
estructurante del PUGS, como compo-
nente de largo plazo, desde la clasica-
ción y subclasicación del suelo, tiene la
nalidad de que la planicación tenga un
impacto en la realidad territorial a futuro;
sin embargo, esta particularidad de la limi-
tada cultura de planicación genera que
las inconsistencias que existen en su for-
mulación se queden así por el periodo de
vigencia establecido.
La elaboración de los Planes de
Uso y Gestión de Suelo constituyen un
avance dentro de los procesos de plani-
cación territorial, instaurados en el país
desde el año 2008, ya que es una herra-
mienta especíca que permite ejecutar en
acciones mucho más precisas, no solo la
caracterización territorial, sino la ejecución
misma de la política pública determinada
por el GAD como línea de desarrollo.
5. CONCLUSIONES
Con base en el presente estudio
se desprenden cuatro particularidades a
manera de conclusión.
Primero, pese a que la legislación
ecuatoriana establece una serie de con-
ceptos e instrumentos vinculantes y una
de sus nalidades es la homologación a
nivel nacional, la aplicación, en los prime-
ros planes de uso y gestión de suelo for-
mulados con esta base, es aún deciente.
El uso de los conceptos establecidos para
las clases y subclases de suelo, y de los
tratamientos urbanísticos, no es utilizado a
nivel nacional.
La inobservancia de la legislación
urbana en el Ecuador no se debe a la
inaplicabilidad de esta, desde el sentido
de que, genera una camisa de fuerza y
que los conceptos no se alinean con las
distintas realidades del territorio. Según
la evidencia especíca, la inobservancia
de la ley responde a un desconocimiento
de la normativa y a su reciente vigencia,
que requiere formar una cultura de plani-
cación en los gobiernos locales y en la
población en general.
Segundo, a partir de estas abs-
tracciones generadas es pertinente se-
ñalar un aspecto que sí limita el tener ins-
trumentos homologados a nivel nacional.
El proceso de adecuación de estos ins-
trumentos carece de sistematicidad por
la temporalidad establecida para su mo-
dicación o actualización, y los casos en
los que se puede modicar. La legislación
urbana del Ecuador establece una vigen-
cia de doce años para los PUGS, en su
componente estructurante, que no puede
ser modicado en ninguna circunstancia.
Por consecuencia, en los casos en los que
el GAD pertinente inobservó la ley y tiene
un instrumento que incumple la normativa,
se requiere una espera prolongada que
implica que el PUGS se aplique de mane-
ra inadecuada por el periodo establecido.
Si bien la inaplicabilidad está aso-
ciada a la falta de conocimiento de la ley,
es pertinente considerar que la plani-
cación además de multipropósito es in-
tersectorial y participativa, por lo que se
requiere del involucramiento en la toma
de decisiones de la sociedad en general,
de un instrumento que permitirá denir el
rumbo de su territorio por doce años.
Cuarto, con base en los hallazgos
evidenciados se desprenden algunas in-
terrogantes que pueden ser consideradas
para futuras investigaciones como, ¿de
qué manera la homologación de concep-
tos incide en los demás elementos del
PUGS, como los instrumentos de gestión
del suelo, la asignación de usos, las de-
terminaciones de ocupación? Y ¿cómo la
homologación de conceptos aporta a un
control de la aplicabilidad de la Ley?
6. REFERENCIAS
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En Registro Ocial No. 449, 20 de octubre
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