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Resumen:
Este artículo tiene como objetivo explicar y analizar la
implementación de la política de vivienda a través del
cumplimiento de los objetivos del programa habitacional
“Ciudad Bicentenario” en la primera etapa 2000-
2009 por medio de la relación de la decisión política
y las acciones de los actores (públicos y privados).
Solo se analizó la fase de política pública referida a
la implementación en la primera etapa administrativa
(2000-2009) debido a que en este periodo existió
asimetrías entre los inputs y outputs alrededor del
campo analítico del derecho a la ciudad y de la cuestión
social. Para contar con un análisis escalar, mapeo de
los actores; y análisis documental, se decidió diseñar
una metodología cualitativa fundamentada en la
teoría de Glaser y Strauss en dos etapas; la primera
con técnicas de análisis documental; y la segunda
con técnicas como entrevistas semiestructuradas,
observaciones no participantes y análisis fotográco.
Así, como breve conclusión, se identicaron las
relaciones conictivas y asimétricas que surgieron a
partir de la implementación de la política de vivienda,
determinando que, a menor relación de decisión entre
los ejecutores públicos con la acción colectiva, mayor
es la brecha de implementación.
Palabras clave: política pública, política urbana,
implementación, vivienda, Ciudad Bicentenario, Quito.
Abstract:
The purpose of this article is to explain and analyze
the implementation of the housing policy through the
fulllment of the objectives of the housing program
“Ciudad Bicentenario” in the rst stage 2000-2009
through the relationship of the political decision and
the actions of actors (public and private). Only the
public policy phase referring to the implementation in
the rst administrative stage (2000-2009) was analyzed
because in this period there were asymmetries
between the inputs and outputs around the analytical
eld of the right to the city and the social issue. In
order to have a scalar analysis, mapping of the actors;
and documentary analysis, it was decided to design
a qualitative methodology based on the Glaser &
Strauss theory in two stages; the rst with documentary
analysis techniques; and the second with techniques
such as semi-structured interviews, non-participant
observations and photographic analysis. Thus, as
a brief conclusion, the conictive and asymmetrical
relationships that arose from the implementation of the
housing policy were identied, determining that the
less decision-making relationship existed between the
public executors with the collective action, the greater
the implementation gap existed.
Keywords: public policy, urban policy, implementation,
housing, Ciudad Bicentenario, Quito.
1Carlos Alberto López Veintimilla
1Universidad Central del Ecuador, Facultad de Arquitectura y Urbanismo,
calopezv1@uce.edu.ec, ORCID: 0000-0002-8360-9860
LÓPEZ, C. - Reexiones sobre el cumplimiento de la implementación de la Politica pública de vivienda, “Ciudad Bicentenario”, Quito 2000-2009. pp. 23-35 ISSN:1390-5007
Reexiones sobre el cumplimiento de la implementación
de la política pública de vivienda, “Ciudad Bicentenario”,
Quito 2000-2009
Reections about the fulllment of the implementation of the Public
Housing Policy, “Ciudad Bicentenario”, Quito 2000-2009
EÍDOS No21
Revista Cientíca de Arquitectura y Urbanismo
ISSN: 1390-5007
revistas.ute.edu.ec/index.php/eidos
Recepción: 30, 09, 2022 - Aceptación: 02, 01, 2023 - Publicado: 17, 01, 2023
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1. INTRODUCCIÓN
El Estado ecuatoriano, en sus
diferentes niveles de gobiernos, enfrenta
día a día problemáticas complejas y
espontáneas que develan distintas
dinámicas de los procesos y fenómenos
socioespaciales que conguran los
territorios, así como la asimetría existente
entre las lógicas del mercado, la necesidad
(social) y el Estado. En la actualidad, en
muchos de los casos reejan decisiones de
modelos top-down, alejados del contexto
de la acción y la necesidad de los actores
que, a través del conicto, materializan y
determinan soluciones asimétricas que no
resuelven ni dan respuesta a problemas
como: el hábitat, la vivienda, la movilidad
urbana, la seguridad ciudadana, entre
otros.
En este sentido, la política pública,
surge como mecanismo para obtener y
equilibrar el poder y tener la potestad de
decidir en la fase de toma de decisión
respecto al conjunto de acciones, que
estarían orientadas al cumplimiento de un
objetivo, en este caso, dotar de condiciones
de habitabilidad a través de la vivienda.
Esta consideración es un proceso de
organización e integración participativa
con un benecio en común, que, mediante
los instrumentos, los procedimientos,
las líneas de acción, los recursos tienen
que ser diseñados, implementados,
legitimados y reproducidos en el devenir
del tiempo de forma vinculada a la
población para garantizar su efectividad
(Aguilar, 2010).
Desde esta perspectiva, las
políticas públicas y urbanas han tenido
procesos de transformaciones y una lucha
constante entre el poder y la participación,
que ha ocasionado una ruptura en el
diseño, implementación y legitimación,
reejando argumentos de la decisión
pública (outputs) que no favorecen a
la comunidad y en segundo lugar, la
voluntad de la población (input) que no es
considerada en el diseño de las políticas
públicas, en este sentido, esta ruptura
hace que los actores políticos ya no
sean quienes tomen la decisión, sino las
instituciones o expertos especializados
que diseñan con un modelo de arriba
hacia abajo sin incluir la necesidad real
(Surel, 2006).
Cuando el conjunto de acciones
y decisiones (intencionales y/o causales)
de la política pública están denidas por
una relación estable entre el Estado y
la sociedad, legitima e implementa un
diálogo de actuación estable, sistémica,
que vincula a las decisiones más
importantes de los actores beneciarios/
sociedad, apoyados sobre un conjunto
de estrategias técnicas que aprueba o
sancionan de manera conjunta por los
actores estatales para intervenir sobre una
determinada problemática de carácter
público (De León y Vogenbeck, 2007). Es
así, cómo las políticas públicas han tomado
relevancia como un importante campo
que vincula las dinámicas del Estado-
sociedad, para realizar los procesos de
construcción de una agenda pública
participativa, la toma de decisiones y la
implementación de instrumentación para
superar las problemáticas que develan la
complejidad de los asentamientos.
Según lo dicho, para el desarrollo
de este artículo se tomará solo la fase
del proceso de implementación de las
decisiones según lo planteado por Roth
(2014), con el objetivo de entender la
materialización de la política pública y
reexionar la relación entre la decisión
política y las acciones colectivas a través
de outputs e inputs. Cabe destacar que
para el análisis de las políticas públicas se
tiene que considerar dos campos analíticos
importantes: el primero, referido al derecho
a la ciudad; y el segundo, la cuestión
social, ya que las políticas son mecanismo
de instrumentación de la acción pública.
Por esta razón, se inicia la reexión
determinando que la ciudad (territorio) es
una producción social, desarrollada por
medio de la interacción y conicto entre
sujetos, determinada por las necesidades
sociales con fundamentos antropológicos
opuestos y complementarios a un tiempo
(Lefebvre, 1973).
En consecuencia, la política
urbana desde esta postura epistemológica
cuestiona a la ciudad como una
producción estable y racional en el cual
los sujetos no inciden en la producción de
la misma, sino las políticas urbanas son
acciones desarrolladas para alcanzar un
bien común (Aguilar, 2010), que deberían
incluir y aplicar enfoques incluyentes
y equitativos, a n de consolidar una
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ciudad que garantice la apropiación,
disfrute y participación activa de todos
sus integrantes, es decir, un derecho
del ciudadano vinculado a un equilibrio
espacial. Como menciona Lefebvre (1973),
el derecho a la ciudad no se concibe
como un retorno a lo tradicional, sino
como un derecho a la vida urbana, al valor
de uso, al desarrollo, a la participación y
a la realización de prácticas sociales de
manera justa.
Asimismo, cuando hablamos de
derecho a la ciudad e identicamos valores
de justicia espacial, se tiene que incluir
la cuestión social, que juega un papel
importante en el desarrollo de políticas
urbanas que incluya conceptos de justicia
y equidad, erradicando brechas entre lo
planicado y lo real (Saule, 2008), es decir,
distribuir equitativamente la riqueza y las
inversiones estatales y privadas. Razón por
la cual, en las últimas décadas la política
urbana ha trascendido con herramienta
para entender la dinámica de la acción
pública en pro de los derechos del sujeto
a n de determinar y salvaguardar una
redistribución equitativa de intervenciones
y recursos en el territorio.
En este sentido, la diversidad de
fenómenos urbanos presentes en los
asentamientos humanos, desembocan en
“problemas” que se identican a través
de las distintas relaciones entre el Estado
y la sociedad, al denir “conjuntamente”
políticas urbanas que permitan un
óptimo desarrollo territorial para toda la
población, es así, como la participación
es la herramienta fundamental que busca
el equilibrio efectivo a n de favorecer el
diseño y la implementación de políticas
más inclusivas.
Según el Plan General de Desarrollo
2000-2020 (2006) el Distrito Metropolitano
de Quito tenía 11 000 ha de suelo vacante,
un modelo de crecimiento expansivo y
subocupado, fenómeno que originó un
comportamiento del mercado de suelo
segregativo, especulativo y excluyente,
generando marginalidad e informalidad
urbana, teniendo como resultado la
proliferación de asentamientos humanos
informales, muchos de ellos en zonas de
riesgo y con precariedad en la cobertura de
servicios básicos (agua, energía eléctrica,
recolección de residuos sólidos) (Quito, La
planicación del desarrollo territorial en el
DMQ 2001), además, se estimó que más
del 50 % del área urbana era ocupada por
viviendas informales junto a un crecimiento
demográco acelerado, que fue agravado
por una permisiva normativa que generó
un crecimiento desordenado y bajas
densidades. Igualmente, el nanciamiento
habitacional era considerado un cuello
de botella para los sectores medios y de
bajos ingresos, donde se evidenciaba un
problema en el nanciamiento de la oferta
y demanda de la vivienda (Acosta, 2008),
y como lo menciona esta misma autora
ocasionó una ausencia de programas de
vivienda por parte del gobierno y el sector
privado en proyectos de vivienda de
interés social.
Con esta reexión, la vivienda es
uno de las temáticas que concentra la
mayor desigualdad en cuanto al acceso,
dotación y redistribución en el territorio,
por ello, es fundamental entender la
relación existente entre la decisión política,
la acción colectiva, los inputs y los outputs
con el derecho a la ciudad (Lefebvre, 1973)
y la cuestión social (Saule, 2008) a n de
identicar el rol de las políticas públicas
como un medio para generar una relación
estable entre actores como el Estado, el
mercado inmobiliario y la sociedad.
Para entender la relación entre
la decisión política y la acción colectiva
en la implementación de una política
pública de vivienda, en este artículo se
analizó el periodo 2000-2009 del Distrito
Metropolitano de Quito, pues en él se
elaboró el Plan de Desarrollo 2000-2020,
instrumento que tenía como objetivo
garantizar el derecho al acceso a la
tierra, medios de subsistencia, un medio
ambiente sano y seguro, vivienda, agua,
saneamiento, salud, educación, transporte
público, alimentación, trabajo, ocio e
información, es decir, un instrumento
de largo plazo que buscó solucionar la
segregación, especulación y exclusión
en la ciudad, así como la dotación de
vivienda de interés social a población de
estratos socioeconómicos bajos (Distrito
Metropolitano de Quito, 2001).
En este lapso de tiempo, se marca
un hito histórico al diseñar y desarrollar
el “Plan Equinoccio Siglo XXI”, que tuvo
como objetivo activar un proceso de
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desarrollo humano sustentable a n de
crear condiciones de equidad e inclusión,
ampliación y universalización de las
oportunidades y mejoramiento sostenido
de la calidad de vida de toda la población,
a través del programa de estructuración
territorial y urbanístico, y un programa
de vivienda para dotar a la población
con un acceso a un hábitat adecuado
y a una vivienda digna, en un entorno
seguro y saludable, creando el programa
habitacional “Ciudad Bicentenario” (Quito,
Plan Equinoccio Siglo XXI: Quito hacia el
2025 2004), legitimado con la Ordenanza
N°353 del 05 de agosto de 2004.
Desde esta legitimación, inició
la acción por desarrollar el programa
habitacional “Ciudad Bicentenario”
que tomó tres administraciones desde
el 2000 hasta el 2015, en el que se
plantearon diversas formulaciones, toma
de decisiones e implementaciones. Para
este artículo, se analizó solo la fase de
política pública referida a la fase de
implementación en la primera etapa
administrativa (2000-2009) debido a que
en este periodo existió asimetrías entre
los inputs y outputs alrededor del campo
analítico del derecho a la ciudad y de la
cuestión social, deniendo como objetivo,
analizar la implementación de la política
de vivienda a través del cumplimiento de
los objetivos del programa habitacional
“Ciudad Bicentenario” en la primera etapa
2000-2009 por medio de la relación de
la decisión política y las acciones de los
actores (públicos y privados).
Además, a n de tener un análisis
escalar, mapeo de los actores que
incidieron en la implementación de la
política pública, documentos normativos, y
estructura programática del Plan “Ciudad
Bicentenario”, se decidió diseñar una
metodología cualitativa fundamentada
en la teoría de Glaser y Strauss para
identicar categorías teóricas derivadas
del levantamiento de información y
entendimiento del fenómeno utilizando
un método comparativo en dos etapas; la
primera etapa se determinó como técnica el
análisis documental de fuentes secundarias
(marcos normativos-ordenanzas, Plan de
Desarrollo 2000-2020, Plan Equinoccio
Siglo XXI, y Plan Ciudad Bicentenario); y
como segunda etapa se incluyó técnicas
como entrevistas semiestructuradas,
observaciones no participantes y análisis
fotográco, receptando datos, signicados y
entendimiento de la realidad hasta llegar a la
saturación y vericando los procedimientos
e información con triangulación.
De acuerdo con esto, se
plantea el artículo en cuatro acápites: la
primera, desarrollando el fundamento
metodológico y teórico sobre el debate
de la política pública a partir de las
implicaciones sociales y políticas,
además del proceso de implementación
de la política como instrumento de acción
pública; en el segundo, una recopilación
y sistematización de información sobre
el programa habitacional “Ciudad
Bicentenario”; en el tercero, análisis y
desarrollo; y para nalizar, un cuerpo de
conclusiones donde se identica que la
decisión política y la acción de los actores
(públicos y privados) incidió y conguró el
cumplimiento de objetivos, determinando
realidades “acertadas” y “fallidas” que
se expresaron a través de la relación
entre la decisión y el entorno ejecutado,
estructurando productos que relacionaron
la administración y los grupos involucrados.
Es así, que mientras menor coherencia
existió entre la decisión y la acción, mayor
fue la brecha de implementación.
2. DESARROLLO DEL ARTÍCULO
Fundamentación teórica
Para el análisis de las políticas
urbanas, es importante disponer de un
marco teórico, conceptual y herramientas
que permitan indagar, seleccionar y
explicar el proceso de investigación a
través de los fenómenos del territorio,
con la nalidad de obtener una realidad
cercana a las dinámicas de la producción
social del espacio, al identicar los actores
beneciarios y sus necesidades por medio
de la interacción y el conocimiento de
la sociedad, lo cual permite legitimar las
decisiones por parte de los productores
de la política urbana para intervenir en un
desarrollo más equitativo (Roth, 2007).
Aguilar (2009) arma que no es
suciente para el desarrollo de políticas
urbanas la claridad de metas del
gobernante o de la persona que realiza
la acción política, por más rme que
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sea, sino comprende las limitaciones y
potencialidades que otorga la sociedad y
el espacio relacionado con la dimensión
económica y con los cambios tecnológicos
y sociales. Es así, que los gobiernos
se acostumbraron a elaborar políticas
públicas con objetivos que no siempre
se implementan en su totalidad y como lo
menciona Roth (2014) existe una brecha
de implementación, referido a la distancia
que existe entre la decisión y la realidad,
es decir, la implementación perfecta
es inalcanzable. De tal forma que, si el
Estado ejecuta acciones de naturaleza
pública con eciencia y justicia social,
las políticas urbanas deben orientar el
máximo de cumplimiento de los objetivos
propuestos a favor del bienestar común
relacionado con un sustento técnico
para que las acciones y decisiones sean
hechos sociales (Aguilar, 2010).
Se puede armar que el desarrollo
de las políticas urbanas en muchas
ocasiones no ha tomado en consideración
al espacio como una producción social
como lo menciona Lefebvre (1973), y
ha abusado de excesos de control al
generar modelos normativos que muchas
veces se quedan en lo intangible y
visualizan debilidades y dicultades en
la identicación, formulación, toma de
decisiones e implementación y evaluación
de políticas públicas como mecanismo de
la acción social (Aguilar, 2009).
Sin embargo, hay que considerar
que las políticas públicas se las puede
interpretar como un ejercicio de
dominación “mediante la movilización de
ciertos actores y medios se ofrece una
respuesta a necesidades colectivas” (Roth
2007, p. 22), de tal forma que la política
pública permite inscribir la producción de
normativa, planes, leyes, resoluciones,
ordenanzas, entre otra instrumentación
que permite ejercer el control con base en
objetivos deseados. Asimismo Lassweel
en Roth (2007) enuncia, que las ciencias
políticas para cumplir lo enunciado
anteriormente tiene tres características:
la primera, tiene que resolver problemas
(con base en las necesidades de los
actores, sus relaciones y conictos); la
segunda, los planteamientos deben ser
con enfoques multidisciplinarios para
vencer las distancias entre lo deseado
y lo real; y la tercera ser claramente
normativa respecto a favor de la “dignidad
humana” que para complementar esta
idea se vincula con lo citado por Lefebvre
(1973) en el que se tiene que considerar
una justicia social y derecho a la ciudad
descrito en primera parte del trabajo.
El proceso de política pública
se conforma de las tres características
mencionadas anteriormente y de un
conjunto de actividades previas y
posteriores a la toma de decisiones, que
son parte esencial para materializar lo
“pensado” a través del diseño de objetivos.
Así, Aguilar (2010) y Roth (2007) establecen
con algunas variantes, que el proceso de
la política pública está constituido por un
conjunto de etapas o fases fundamentales
para que la política tome forma y se ejecute,
armando que cada una de las etapas
aporta sustancialmente para la realización
de una respuesta acertada y ecaz para
solucionar un problema público.
La primera etapa del proceso es la
“denición del problema y la construcción
de la agenda pública” como lo determina
Roth (2007), o desde la perspectiva de
Aguilar (2010) lo dene en dos etapas
diferentes: la inicial es la formación de
la agenda, seguida de la denición del
problema. Este proceso social y político
es importante porque en él se desarrolla
la vida social y la producción espacial,
es decir, se convierte en un problema
público, en una realidad que el Estado
debe asumir y atender para ser objeto del
planteamiento de la política pública, donde
se deben identicar los hechos sociales
que los actores estatales y no estatales
consideran que son problemas de
interés público, tales como el desempleo,
la pobreza, el décit de vivienda, el
incremento de la criminalidad, la movilidad
humana e intraurbana, la destrucción
ambiental, entre otros, problemáticas que
son consideradas socialmente nocivos
y que deben ser resueltos a través de
la ejecución de la política a favor de la
justicia social.
De igual manera, para la siguiente
etapa hay dos posturas de los autores, por
parte de Aguilar (2010) “la construcción
de acciones” referido a la selección de
opciones apropiadas para contrarrestar
las problemáticas citadas en el párrafo
anterior, tareas que consisten en identicar
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Asimismo, se considera que la
implementación perfecta es inalcanzable,
asumiendo que existirá una brecha que
tendremos que disminuir, a nivel mundial en
los diferentes sistemas socio-económicos,
escalas y regiones la implementación ha
tenido un carácter conictivo, ya que el
diseño se lo realiza por sujetos que están
afectados por su entorno que difícilmente
se los puede aislar, pese a estas distancias
la ejecución contribuye a satisfacer
las necesidades de los actores, es por
ello, que pese a no lograr el máximo de
implementación se sigue intentando una y
otra vez (Roth, 2014).
En este sentido, Subirats et al.
(2012), Roth (2014) y Aguilar (2010)
determinan que la implementación es el
hecho concreto donde se puede palpar la
materialidad de las decisiones. Además,
en esta etapa se puede identicar
problemas que no se han resuelto,
identicando distancias entre lo planteado
(teoría) y la ejecución (práctica), es decir,
los objetivos que se plantearon versus a lo
que se realizó de verdad.
Sin embargo, hay que considerar,
para que exista un óptimo desarrollo
de la política urbana, debe tomarse
en consideración cual será el proceso
apropiado de implementación para evitar
obstáculos y reducir distancias con la
nalidad de conseguir un desempeño en los
resultados sociales de la política. Además,
esta reexión conlleva a valorar el proceso
de implementación porque la mayor parte
de defectos de la política se ubica en la fase
post-decisional (Aguilar, 2010).
Esta etapa es la que reeja la
mayor complejidad en torno a los matices
de la política pública ya que concentra y
conecta a todos los actores del ciclo de
la política, focalizado en las actividades
de la ejecución dentro de una legislación,
identicando el conjunto de procesos
de la decisión y la realización de los
objetivos de la política pública puesta
en práctica con base en lo ejecutado
(Subirats et al., 2012). Estos decretos y
acciones están referidas a la ejecución
de la decisión política y a la acción por
parte de los actores, los individuos, los
grupos (estatales, no estatales), el marco
normativo (normas, reglas, instituciones); y
los objetivos (crear, inuenciar y controlar).
criterios dominantes decisorios que se
tendrá que jerarquizar de acuerdo con su
importancia (Aguilar, 2010); y según Roth
(2007) es la “formulación de soluciones”
y “toma de decisiones o legitimación”
(Roth, 2007, p. 26). Esta etapa asegura
los criterios de legalidad o legitimación en
cuanto a la toma de decisión, manteniendo
un criterio determinante y jerárquico
para la formulación de soluciones en la
que, para entender el por qué se optó y
ponderó una política urbana, esta tendrá
que devenir con objetivos e instrumentos
ejecutables (Aguilar, 2010).
Con este acercamiento al estudio
de políticas públicas, cabe destacar que
para esta investigación se desarrollará la
etapa de implementación, profundizando
a mayor detalle el marco conceptual
especíco sobre la implementación para
después identicar las formas de análisis
de esta etapa. Sin embargo, se tiene
que enunciar que la fase de evaluación
se la puede realizar en cualquiera de las
otras etapas y al momento de realizar
la evaluación de la implementación se
cierra el ciclo de la política pública, donde
evidencia lo ejecutado y las brechas
existentes entre lo deseado (objetivos) y
lo real (implementado), esto servirá como
radiografía del desempeño del ciclo de la
política pública para identicar elementos
a corregir y mejorar en el diseño y ejecución
de la política (Aguilar, 2010). En el caso
de Ciudad Bicentenario la implementación
se dio en tres etapas, la primera desde
2000 hasta 2009, periodo que contribuirá
a esta investigación para analizar la
implementación inicial (originaria)
Implementación
Desde la perspectiva de Roth
(2014) la implementación de las decisiones
es una etapa fundamental donde la política
y el discurso se transforman en hechos
concretos, se la considera múltiple y como
lo menciona Clausewitz en Roth (2014)
“la continuación de la política por otros
medios y en escenarios diferentes” (Roth
2014, p. 185). Desde esta perspectiva,
la implementación pasa por una crisis
denominada “brecha”, es decir, existe una
distancia entre la decisión y la realidad de
su aplicación, la distancia (en muchas
ocasiones elevada) que separa la teoría
de la práctica.
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Para el análisis de la implementación
de la política urbana, los estudios han
propuesto diversos enfoques que han
sido el resultado de modelos normativos;
en el caso de la propuesta de Roth
(2014) se plantea el enfoque top-down y
bottom-up y en el caso de la propuesta de
Subirats et al. (2012) se determina que la
implementación es considerada como una
función netamente ejecutiva que explica la
calidad y el efecto de la política pública, en
el que usa seis factores explicativos: 1) la
estructura de los programas; 2) el sistema
administrativo de la implementación; 3)
el peso económico, político y social de
los grupos objetivos; 4) las variables
denominadas de situación; 5) la visión top-
down y bottom-up similar a la planteada
por Roth (2014); y 6) de la implementación
al juego de la implementación.
Enfoque de la implementación
Enfoque top-down, según Roth
(2014) se considera como concepción
tradicional del trabajo administrativo,
tiene una jerarquía de autoridad político
administrativo y se caracteriza por asumir
principios de eciencia, una cadena causal
de organización unitaria con normas que
se fundamentan en el respeto, obediencia,
comunicación, no presión de tiempo. La
esencia de este enfoque es que tienen las
metas muy bien denidas, asignación de
recursos, y un seguimiento y control de
ellos.
Enfoque bottom-up, se basa en
la construcción de la política pública con
comportamientos concretos y especícos,
además tiene un nivel del problema
que va ascendiendo y no tiene una
retroalimentación ni una cadena causal,
sus niveles de organización se los conoce
por ser bajos (Roth, 2014).
Propuesta metodológica
Para el diseño de la propuesta
metodológica se identicó que en la
fase de la implementación de la política
pública se desarrolla a partir de la relación
entre la decisión política y lo ejecutado,
por lo que el resultado materializa el
discurso e identica la distancia o brecha
entre relaciones. En este sentido, como
estrategia se denió tener un análisis
escalar, una identicación del mapeo
de los actores que incidieron en la
implementación de la política pública, una
recopilación de documentos normativos, y
un análisis de la estructura programática
del Plan “Ciudad Bicentenario” a n de
identicar los objetivos.
A través de una metodología
cualitativa fundamentada en la teoría
de Glaser y Strauss se identicaron
categorías teóricas derivadas del
levantamiento de información como:
voluntad de la población, objetivos que
favorecieron a la comunidad, equilibrio en
la inversión, apropiación y participación
ciudadana. De igual manera, se utilizó
un método comparativo en dos etapas;
la primera etapa, se determinó como
técnica el análisis documental de
fuentes secundarias (marcos normativos-
ordenanzas, Plan de Desarrollo 2000-
2020, Plan Equinoccio Siglo XXI, y Plan
Ciudad Bicentenario) recopilando,
analizando y sistematizando la información
y comparándola con la teoría de Roth y
Subirats, es decir, la decisión política y
las acciones de los actores respecto a lo
planicado por medio del marco normativo
(Planes, programas y ordenanzas); y como
segunda etapa se incluyó técnicas como
entrevistas semiestructuradas a actores
que habitan en Ciudad Bicentenario,
observaciones no participantes del
sitio y análisis fotográco, receptando
datos, signicados y entendimientos
de la realidad y comparándolos con el
análisis programático del Plan “Ciudad
Bicentenario” identicando los objetivos y
su vinculación a los actores con una visión
macro a micro (Roth, 2014). hasta llegar a la
saturación, vericando los procedimientos
e información con triangulación.
Igualmente se incluyó un
análisis sintético de las características
del proceso de desarrollo urbano de
Quito en el año 2000, según el Plan de
Desarrollo Territorial del DMQ (2001),
que caracterizó el desarrollo urbano
de la ciudad con base en lo funcional,
identicando un crecimiento expansivo de
la mancha urbana fruto de los procesos
de suburbanización y desarticulación
de las centralidades con la periferia.
Además, un sistema vial no constituido
facilitó la dispersión y desequilibrio en la
distribución de equipamientos y servicios
(Quito, La planicación del desarrollo
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social (comunidades organizadas que
protagonicen el cambio) (Quito, Municipio
del Distrito Metropolitano de Quito, 2008).
Con la misma visión programática
el Plan contiene cuatro ejes de desarrollo:
económico, social, gobernabilidad;
y espacio y territorio, que para esta
investigación se concentrará en el último.
La visión del eje de espacio y territorio
determinó que “el territorio deberá
ser ordenado, accesible y eciente;
socialmente equilibrado y sustentable
con óptima calidad ambiental y estética
brindando un patrimonio recuperado y
enriquecido” (D. M. Quito, La planicación
del desarrollo territorial en el DMQ, 2001,
p. 99), en este eje se incluye la temática
de vivienda determinando los siguientes
objetivos:
• Ampliar y mejorar las condiciones
de habitabilidad de la población del
distrito, en particular de los sectores más
vulnerables.
• Orientar el tratamiento de los
procesos urbanístico-residenciales con
operaciones dirigidas a la generación de
suelo para programas habitacionales con
sus respectivas áreas de espacio público,
equipamiento y servicios.
Para lo cual se determinó varias
líneas de acción que para el caso del
análisis se han tomado tres: i) denir
programas de mejoramiento habitacional
de barrios y viviendas; ii) informar y
difundir los programas municipales de
suelo y vivienda a n de que la población
beneciaria tenga un mejor conocimiento
y participación en ellos e iii) impulsar la
autoconstrucción organizada, mediante el
apoyo a organizaciones sociales. Con esta
perspectiva, la planicación estratégica
del DMQ, desarrolló dos planes, el Plan
Equinoccio XXI y el Plan Bicentenario en el
que se desarrolla el programa maestro de
vivienda “Ciudad Bicentenario”
En este sentido, se planteó
el Proyecto Urbanístico “Ciudad
Bicentenario El Tajamar” en el sector de
Pomasqui al nororiente de Quito, para lo
cual se desarrolló la Ordenanza Especial
N°006 de 2005 para aprobar el proyecto
y posteriormente la Sustitutiva N°012 de
2007 y la N°014 de 2009.
territorial en el DMQ 2001). Por estas
razones, el desarrollo de la vivienda
en la ciudad de Quito se realizó en un
marco de producción informal a través
de la autogestión, que progresivamente
conformó nuevos asentamientos
ocasionando el aumento de la mancha
urbana y el incremento de asentamientos
precarios e ilegales (Acosta, 2008).
3. RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Retrospectiva, un enfoque integral
Objetivos
Para el primer análisis, se inició con
el enfoque normativo propuesto por Roth y
Subirats, denido por la función ejecutiva
(normativa-plan) a través de la explicación
de la calidad y efecto de la política
pública, por medio del cumplimiento
de objetivos del plan, así, se analizó la
estructura programática con base en
sus estrategias, ejes, actores y objetivos.
Con esta perspectiva, en la primera fase
de implementación correspondiente a la
Administración 2000-2009, se identicó
que su planicación cambió de tipo de
tradicional a una planicación estratégica,
determinada por las siguientes estrategias:
i) fortalecimiento de la gestión del gobierno
local; ii) la cooperación público-privada,
que según la propuesta de Roth se
reere a un sistema de administrativo de
implementación; iii) la participación de la
ciudadanía; y iv) el buen gobierno (Quito,
Rendición de Cuentas, 2007).
Según el análisis del Plan General
de Desarrollo 2000-2020 (2000) y el Plan
Equinoccio XXI y Plan Bicentenario, las
políticas públicas que se desarrollaron
permitieron un “óptimo desarrollo y
ordenamiento territorial” para toda
la población, es así, cómo se intentó
cambiar a una ciudad y planicación
participativa, donde la democracia fue
el eje transversal que buscó el equilibrio
efectivo para favorecer la consolidación
de un modelo más inclusivo. Para lo
cual, se estableció la estrategia territorial
con base en cuatro actores: i) el sector
público (la subsidiaridad); ii) el sector
empresarial (las micro, pequeñas, medias
y grandes industrias) para generar riqueza
y empleo; iii) el sector académico (capital
humano y conocimiento); y iv) el sector
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Marco Normativo
Ordenanza Especial N°006
En esta Ordenanza se determinó la
decisión política “teórica” donde se
planteó los siguientes artículos: la
implantación tendrá una trama vial y estará
dotada de servicios básicos como agua
potable, alcantarillado y energía eléctrica;
dotación de aceras, mobiliario urbano,
ciclovías, bosques, vertientes y otros
agentes naturales; además se regulara
el uso y ocupación de suelo (altura, usos,
forma de ocupación, tipos de edicación,
edicabilidad, dimensiones, volumetría,
áreas comunales); en el plazo de ejecución
se determinó dos años; se proveerá de
asignación de suelo no residencial y la
supervisión de obras (Quito, Ordenanza
Especial N°006, 2005).
Ordenanza Especial N°012
Dos años después de la Ordenanza
Especial N°006, se planteó una sustitutiva
en que se incorporó artículos y cambios
en las especicaciones: se determinó
dimensiones mínimas para cruces
peatonales, especicaciones para la
dotación y servicio de transporte público,
especicaciones para evitar el deterioro
de la imagen urbana de los conjuntos
habitacionales donde el promotor instalará
protecciones en puertas y ventanas, sea
cual sea su condición de acabados (la
gerencia de Vivienda de la Empresa de
Desarrollo Urbano de Quito, vericará el
cumplimiento); condiciones mínimas de
habitabilidad. Además, se especicó que
el proyecto habitacional fue destinado
para familias de “escasos recursos
económicos” que no dispongan de una
vivienda, por lo que se declaró un Proyecto
de Interés Social y con ellas benecios
como: exoneración de impuestos de
alcabalas, benecios tributarios, etc.
(Quito, Ordenanza Sustitutiva N°012
2007).
Ordenanza Especial N°014
Con esta Ordenanza se sustituye el área
anterior, pasando de 75,73 ha a 57,27
ha, con una disminución del 24,38 %,
igualmente, se incluye un artículo sobre
vestigios arqueológicos, usos de suelo
de forma excepcional en manzanas 19,
20 y 2, en accesos se plantea patios para
la distribución y la organización funcional
de las viviendas, y el cambio sustancial se
da en la disminución de las dimensiones
mínimas de vivienda en sala, comedor,
dormitorios, área de lavado interior y área
de lavado exterior.
En este sentido, se puede identicar que
la esencia del plan tiene una estructura
programática muy bien denida, así como
la inclusión de cuatro tipos de actores para
fomentar la participación y la democracia
en los procesos de diseño, formulación
e implementación, igualmente, el plan
incluye ejes estratégicos con temáticas de
sustentabilidad, accesibilidad, eciencia
y equilibrio, es decir, una ejecución de
arriba hacia abajo que vincula la el campo
analítico del derecho a la ciudad.
Vinculación de actores
La vinculación de actores se planteó y se
organizó por medio de tres grupos: actores
estatales (MIDUVI, Municipio del DMQ,
Quito Vivienda, Empresa de Desarrollo
Urbano y Vivienda); actores sociales/
beneciarios (La Florida, 8 de Septiembre,
Familias Unidad, Carapungo Crece,
Asociación de Mujeres Afroecuatorianas,
Foro Urbano, Trabajadores y empleados
del Trole, Comerciantes de Carapungo,
Fe y Esperanza, Progreso Pomasqui); y
actores nancieros (Mutualista Pichincha,
Cooprogreso, Coodesarrollo, Cooperativa
Pablo Muñoz Vela, Mutualista Imbabura).
Tabla 1. Mapeo de actores
Fuente: DMQ, 2005.
Elaboración propia.
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Utopía del “Bottom up”
Para el análisis de la implementación
de la política urbana de vivienda, se
realizó en dos etapas: la primera referido
a lo planteado por Roth (2014) como la
“realidad” el hecho concreto de lo que
se ejecutó en referencia a los objetivos,
marco normativo y vinculación de actores,
con la nalidad de conocer qué decisión
de la política pública se materializó; y en
segundo lugar, el análisis del enfoque de
la implementación de la política (Roth,
2014) y el análisis de la implementación
planteado por Subirats et al. (2012).
Según Aguilar (2010), Subirats et
al. (2012) y Roth (2014), la implementación
es un hecho concreto donde se puede
observar las decisiones materializadas,
identicando la distancia entre la teoría
y la práctica. Para lo cual la decisión
política y las acciones están referidos a los
objetivos, marco normativo y la vinculación
de actores (Subirats et al., 2012).
Objetivos
Se analizó si la decisión de cambio
de planicación tradicional a estratégica se
implementó de forma efectiva, para lo cual
se tomó dos lineamientos: la cooperación
público-privada y la participación de la
ciudadanía.
En la primera, la cooperación
público-privada se establece en la
Ordenanza N°006 que el proyecto estará
bajo la gestión de la Corporación Quito
Vivienda, este lineamiento se ejecutó
a través de la creación de una nueva
institución con características mixtas
“empresa pública” que en el periodo
analizado se encarga de su gestión.
Además, el Proyecto habitacional “Ciudad
Bicentenario” funcionó a través del
nanciamiento privado lo que devino en
la tercerización del proyecto, porque la
empresa privada compró al Municipio y
estos a su vez vendieron.
En cuanto al cambio de paradigma
hacia una ciudad participativa con un
modelo incluyente, podemos identicar
que los actores/beneciaros en las
entrevistas mencionan el malestar porque
sienten que “no pertenecen a la Ciudad”, ni
a ninguna Administración Zonal, optando
por la manifestación para ser escuchados.
Estas son las más caras de
Bicentenario, ahora con todo lo que he
invertido me sale la casa en USD $58
000, he invertido USD $30 000 la mayoría no
se endeudó mucho, máximo en 5 años, hay
personas que hicieron negocio tiene dos
o tres casas y hacen negocio y arriendan
en USD $160 a USD $200 de arriendo, el
MIDUVI nos dio el bono USD $3500 a USD
$5000 pero hemos sacado prestamos con
bancos, cooperativas, y algunos con el
BIESS, esto es del Municipio pero nosotros
le compramos a una cooperativa que nos
vendió más caro (Luis, habitante de la
manzana N°7).
Nosotros no pertenecemos a
nada, el Municipio no escucha ni hace
nada, solo la prensa, nosotros somos
quienes paralizamos Pomasqui, nosotros
paralizamos la vía, hasta ahora no nos
hacen no tenemos vía ni equipamientos
[…]. (Arturo Luna, habitante de la manzana
N°20).
Desde esta perspectiva, se
identica que no existe un derecho a la
ciudad y una justa distribución espacial
como lo menciona Lefebvre (1973), y
como se delinea en el Plan General, Plan
Equinoccio y Plan Ciudad Bicentenario con
sus ejes estratégicos “modelo territorial
incluyente”, se identica que existe una
geografía desigual, lo habitantes de
“Ciudad Bicentenario” habitan desde
2005 y no se ha dotado de equipamiento
e infraestructura.
Asimismo, tampoco se ha
cumplido la visión de tener un “territorio
ordenado, accesible y eciente;
socialmente equilibrado y sustentable
con óptima calidad ambiental y estética
brindando un patrimonio recuperado y
enriquecido”. En la observación realizada,
es posible identicar la dicultad de
acceso al proyecto y la calidad ambiental
es evidente debido a la contaminación por
micropartículas de polvo en el aire.
De igual forma, se identica que
la implementación de estos objetivos
mantiene una brecha de implementación
(Roth, 2014) al observar una gran distancia
entre la “teoría” (plantea políticas con
perspectivas de equidad y lineamientos en
pro del derecho a un ambiente saludable)
pero en la realidad la ejecución es diversa.
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Marco Normativo
No hay autoridad del Municipio que se
interese por el Bicentenario, como es un
proyecto del Municipio y no se entrega
y no se entrega el 100 % construido y ya
va desde 2005, que pasa así, no se hace
cargo ninguna administración, el terreno
pertenece a Calderón pero las escrituras
a Pomasqui, o sea no pertenecemos a
ninguno, el proyecto es del Municipio
pero hay manzanas que compraron y
son privadas, nada nos dan gratis […] lo
planicado en equipamientos pero no se
sabe cuándo pondrán, parque, iglesia,
centro de salud pero no nos ponen (Mari,
habitante de la manzana N°7).
Tabla 2. Análisis de Ordenanza Especial N°006
Fuente: DMQ, 2005.
Elaboración propia.
Tabla 3. Análisis de Ordenanza Especial N°012
Fuente: DMQ, 2007.
Elaboración propia.
Vinculación de actores
Pese a que se determinó cuatro tipos de
actores, no se dio la vinculación entre
ellos, es decir, la ejecución con respecto a
este punto tampoco estuvo implementado,
además como se mencionó anteriormente
los habitantes (actores beneciarios)
no sienten que ha existido una relación
entre las organizaciones sociales, los
actores estatales y los actores nancieros,
razón por la cual hay viviendas que
costaron el doble porque se compró a las
cooperativas.
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Análisis enfoque top-down
Después del análisis de los tres
elementos se puede identicar que el
enfoque del programa habitacional “Ciudad
Bicentenario” es top-down, enfoque
con concepción tradicional del trabajo
administrativo, en primer lugar se determina
una jerarquía del poder político administrativo
por medio de los instrumentos de la
normativa, es decir se plantea un Plan de
desarrollo con objetivos y nuevos paradigmas
respecto a la planicación estratégica y
con una visión de equidad y un modelo
inclusivo, el cual como observamos existe un
distanciamiento en la “teoría” que plantean
versus a la “realidad” ejecutada, después
se identica ejes estratégicos y a su vez
dos planes (Equinoccio y Bicentenario) que
incluyen objetivos relacionados a la política
de vivienda, para devenir en programas
y proyectos especícos como “Ciudad
Bicentenario” respaldados con ordenanzas
que legitiman la decisión política.
A su vez, al estar estructuradas de
una manera jerárquica también poseen
una cadena causal de organización
unitaria con normas (planes, programas,
proyectos, ordenanzas) que se
fundamentan en el respeto y la justicia
social, aquí nuevamente se puede citar
la brecha de Roth (2012) ya que existe
un distanciamiento entre la cadena
fundamentada en el derecho a la ciudad y
la cuestión social (teoría) y la implantación
que si observamos las matrices de las
ordenanzas no se ejecuta en su totalidad.
4. CONCLUSIONES
El punto principal del artículo es
explicar la relación entre la decisión política
y las acciones de los actores (públicos
y privados) a través del cumplimiento de
los objetivos mediante la implementación
de la política de vivienda en el programa
habitacional “Ciudad Bicentenario” en la
ciudad de Quito.
La relación de la decisión pública y
acciones de los actores está determinada
por el vínculo y complementariedad
entre lo “teórico” y la “realidad” como
lo menciona Roth (2012), es decir, la
implementación no es perfecta, siempre
existirá una brecha y una distancia entre
estos dos puntos, lo cual se comprueba
al realizar el análisis de la implementación
de la política de vivienda en la “Ciudad
Bicentenario”.
Asimismo, se determina que la
implementación de las políticas públicas
concentra un alto grado de complejidad
porque concentran todos los actores
que, para el caso del Bicentenario, se
plantearon cuatro, de los cuales uno de
ellos quedó excluido (academia) y el
resto al momento de ejecutar no hubo
relación alguna. Además, se constató que
mientras menor coherencia exista entre la
decisión y la acción mayor será la brecha
de implementación en la realidad, así, la
cuestión social y el derecho a la ciudad
están presentes en la formulación y toma
de decisiones, pero en el momento de
implementar existe un desfase que amplía
la brecha de implementación y desvirtúa
la razón de ser de la política pública, que
está en pro de satisfacer y solucionar los
problemas de la sociedad y el territorio.
Por lo tanto, la implementación de
las decisiones es una etapa fundamental
para que la política y el discurso se
materialicen en un hecho concreto, se ha
constatado que la decisión política y la
acción de los actores (públicos y privados)
inciden y conguran el cumplimiento de
los objetivos.
Sin embargo, al momento de
ejecutar la política, esta puede acertar o
fallar, afectando la realidad y la relación
entre la decisión y el entorno ejecutado,
estructurando productos que relacionan la
administración y los grupos involucrados
que muchas veces se ven perjudicados
por estas fallas y conictos que surgen al
implementar la decisión política.
5. REFERENCIAS
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en Ecuador desde la década de los 70
análisis, balances y aprendizajes. (Tesis
de maestría). Quito: FLACSO Ecuador.
el MIDUVI ha cambiado los
requisitos, cada que cambia de jefe, yo me
quiero quedar, pero si hay otra oportunidad
mejor me voy […] hemos tenido problemas
porque yo compré mi casa a una cooperativa
y salió más caro, también nos entregaron la
casita sin nada y se ha invertido el doble
de lo que valió (Roberto, habitante de la
manzana N°7).
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