TSAFIQUI | Revista Científica en Ciencias Sociales  
Nº 16, 2021 | ISSN 1390-5341 - eISSN 2602-8069 | Universidad UTE  
www.revistas.ute.edu.ec/index.php/tsafiqui/index  
Afectación presupuestaria a las universidades  
y escuelas politécnicas públicas en la Co-  
vid-19: impacto en la realización del derecho  
a la educación superior y su débil protección  
Budgetary impact on universities and public polytechnic  
schools in Covid -19: impact on the realization of the right  
to higher education and its weak protection  
https://doi.org/10.29019/tsafiqui.v12i16.882  
Leonidas Salomón Chiliquinga Castillo  
Rina Catalina Pazos Padilla  
RESUMEN  
La presente investigación examinó la afectación presupuestaria a las universidades y escuelas politécnicas públicas durante el estado  
de excepción por la emergencia sanitaria de la Covid-19 en Ecuador, en 2020; así como, la activación de vías jurisdiccionales para  
evitar las restricciones en el uso de los recursos a las instituciones de educación superior públicas. Para esta investigación de carácter  
cualitativo, se realizó una revisión bibliográfica y documental, que incluye normativa nacional e internacional, tomando sentencias de  
la Corte Constitucional, autores relevantes, entre otras fuentes. Se evidenció que el presupuesto para la educación se afectó debido a  
las decisiones estatales antes y durante la pandemia, reduciendo las posibilidades de lograr la plena realización del derecho a la edu-  
cación superior gratuita y de calidad. También se analiza la decisión de la Corte Constitucional frente a las acciones planteadas por  
distintos actores para frenar y revertir las restricciones y disminución del presupuesto universitario durante la pandemia. Se concluye  
que existe un amplio desarrollo normativo a nivel nacional sobre el derecho a la educación superior, que supera el cumplimiento de los  
tratados internacionales, incluyendo recursos preasignados para el financiamiento de la educación superior, además, se prevé vías de  
exigibilidad del derecho. No obstante, el reconocimiento formal no es suficiente para la plena satisfacción del derecho; además, las vías  
jurisdiccionales de protección activadas durante la pandemia no lograron evitar la disminución de recursos públicos, resultando poco  
efectivos para proteger al sistema de educación superior público e indirectamente al derecho a la educación superior.  
ABSTRACT  
is research examined the budgetary impact on Ecuadorian universities during the state of emergency due COVID-19 in  
2
020, as well as jurisdictional proceedings displayed in order to avoid restrictions on the expenditure on higher education  
institutions. For this qualitative research, a bibliographic and documentary review was addressed, which includes national and  
international regulations, taking into account judgments of the Constitutional Court, relevant authors, among other sources.  
It was shown that the budget for education was affected by governmental decisions before and during the pandemic, reducing  
the possibilities of fulfilling the right of free and quality higher education. e decision from the Constitutional Court to the  
actions proposed by different actors to arrest and reverse the restrictions and reduction of the university budget during the pan-  
demic is also analyzed. It was concluded that there is an extensive normative development at the national level on the right to  
higher education that even exceeds compliance with international treaties including earmarked resources for the financing of  
higher education and enforceability of this right. However, formal recognition is not enough to fully satisfy the right; further-  
more, the jurisdictional protection proceeding displayed during the pandemic failed to prevent the decrease in public resources  
being ineffective to protect the public higher education system and indirectly the right to higher education.  
PALABRAS CLAVE | KEYWORDS 29-40  
Derechos económicos, sociales y culturales, derecho a la educación, educación, universidades, Covid-19, política económica.  
Economic, social and cultural rights, education rights, education, universities, COVID-19, economic politics.  
Recibido: 01/04/21 - Aceptado: 27/05/21 - Publicado: 01/06/21 | Páginas: 29-40  
INTRODUCCIÓN  
30  
La pandemia provocada por la Covid-19 ha golpeado fuertemente a la economía mundial. Los Estados afron-  
tan una crisis sanitaria, económica y social sin precedentes con serias repercusiones en los derechos humanos,  
entre ellos los países en vías de desarrollo sufren las consecuencias más devastadoras. El derecho a la educación  
superior es uno de los derechos afectados (Gurukkal, 2020), a pesar de estar contemplado en distintos instru-  
mentos internacionales suscritos y ratificados por el Ecuador, así como en la Constitución del Ecuador.  
El Gobierno nacional en respuesta a la emergencia sanitaria y a las dificultades económicas modificó el pre-  
supuesto público para 2020. En este trabajo se plantea un análisis crítico sobre cómo esas decisiones impactaron  
negativamente en los presupuestos universitarios al reducirlos, su relación con la afectación al ejercicio del dere-  
cho a la educación superior pública, antes y durante la pandemia, y los mecanismos jurisdiccionales constitucio-  
nales para proteger el derecho a la educación superior en cuanto derecho económico, social y cultural (DESC).  
El presente estudio describe y analiza la afectación presupuestaria a las universidades y escuelas politécnicas  
públicas del Ecuador durante la Covid-19, enfatizando en su impacto en la realización del derecho a la educación  
superior y su débil protección. El primero de ellos aborda el análisis de distintos instrumentos internacionales y  
nacionales, como el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC); el Protocolo de San Sal-  
vador y otras normas específicas de estos tratados internacionales. A nivel nacional, se incorpora la Constitución  
de la República del Ecuador de 2008 y la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES).  
En segunda instancia se analizan los desafíos del derecho a la educación superior en el contexto de la pande-  
mia y las respuestas del Gobierno ecuatoriano frente a la crisis. El tercer tema abordado responde a las afectacio-  
nes presupuestarias para la educación superior en Ecuador como consecuencia de las decisiones gubernamentales  
adoptadas. En un último momento se desarrolla el uso de los mecanismos jurisdiccionales en el ámbito consti-  
tucional para la protección del derecho a la educación superior, por medio de los cuales se plantearon posibles  
violaciones a este derecho como efecto de la disminución de los presupuestos de las universidades y escuelas  
politécnicas públicas. Finalmente, los cuatro ejes temáticos se integran en un debate en la discusión, principal-  
mente referido a los mecanismos jurisdiccionales de protección activados que intervinieron en la posible rebaja  
de la asignación de recursos públicos, resultando poco efectivos para proteger al sistema de educación superior  
público e indirectamente al derecho a la educación superior.  
MATERIALES Y MÉTODOS  
Para el desarrollo de este trabajo cualitativo se utiliza el método analítico sintético a través de la revisión  
documental de fuentes primarias (normativa, documentos oficiales y sentencias) sobre el derecho a la educación  
superior; y, de fuentes secundarias (bibliografía especializada e informes de organismos de derechos humanos  
y educación superior). A partir de estos materiales se busca dar un marco de referencia sobre el contenido del  
derecho a la educación superior en Ecuador y las obligaciones estatales, para efectuar un análisis sobre las posibles  
afectaciones al derecho, a través de las medidas gubernamentales sobre los recursos para la educación superior.  
Así también se revisará la respuesta de la justicia constitucional como medio de protección del derecho.  
Con este propósito, entre la normativa internacional se ha seleccionado los tratados internacionales de dere-  
chos humanos que el Ecuador ha suscrito y ha ratificado, esto es el PIDESC y el Protocolo de San Salvador, así  
como otros instrumentos internacionales relativos al derecho a la educación. En el caso de la normativa nacional  
se ha seleccionado la Constitución de la República del Ecuador, que en su parte dogmática reconoce el derecho a  
la educación superior gratuita y de calidad; la LOES que desarrolla este derecho y define con precisión las obliga-  
ciones estatales para su garantía; así como otras leyes que regulan la actividad pública. En cuanto a los documen-  
tos oficiales, se trabajará con la información y las decisiones tomadas por el Ministerio de Finanzas en cuanto al  
presupuesto de las universidades y escuelas politécnicas públicas durante el año 2020 y pronunciamientos de la  
Asamblea del Sistema de Educación Superior del Ecuador en torno a esta temática. Además, se ha identificado  
dos sentencias expedidas por la Corte Constitucional durante la pandemia sobre la reducción y limitaciones  
presupuestarias al sistema público de educación superior, a fin de analizar la efectividad del sistema de protección  
del derecho durante la pandemia de la Covid-19.  
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Respecto a las fuentes secundarias, el análisis se apoya en autores que han realizado trabajos teóricos sobre los  
derechos humanos y fundamentales en general y su protección; así como autores que han aportado a la concep-  
tualización del derecho a la educación superior y sus elementos: Finalmente, el trabajo se apoya en informes y co-  
mentarios de organismos como la Unesco, CEPAL y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales  
31  
(
CDESC), que aportan en el alcance del derecho a la educación superior; así como, el estado y recomendaciones  
en tiempos de Covid-19.  
DERECHO A LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES Y EN EL OR-  
DENAMIENTO JURÍDICO ECUATORIANO: ALCANCES Y OBLIGACIONES  
En términos teóricos el derecho a la educación superior forma parte de los denominados DESC. Esta cate-  
goría de derechos humanos, al igual que otras, conforme señala Miranda (1986) se fundamenta en la dignidad  
humana, pero, adicionalmente, parte del reconocimiento de las desigualdades producidas por las estructuras  
sociales, económicas y culturales, y se orienta a su superación con el propósito de alcanzar el mayor grado de  
igualdad material posible. Así, la educación superior como un derecho aporta en la construcción de capacidades,  
en el sentido dado al término por Amartya Sen (2005) y Martha Nussbaum (2006), es decir que brinda un con-  
junto de oportunidades y libertades a las personas para que sean capaces de hacer y ser.  
En el ámbito jurídico, el derecho a la educación, en general, y a la educación superior, en particular, como un  
subderecho (Serrano y Vásquez, 2013), se encuentran reconocidos en el ordenamiento jurídico, tanto a nivel in-  
ternacional como nacional ecuatoriano. En el ámbito internacional, este derecho forma parte de la Declaración  
Universal de Derechos Humanos, el PIDESC y el Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos  
Humanos, conocido como el Protocolo de San Salvador. El Ecuador es suscriptor y ha ratificado los instrumentos  
mencionados, aunque, son los dos últimos señalados los que, conforme al principio Pacta sunt servanda, tienen fuer-  
za vinculante, pues la validez de sus normas se asienta en la costumbre internacional (Kelsen, 1976; Nino, 2003).  
El PIDESC reconoce el derecho de las personas a la educación y plantea como su objetivo, el pleno desarrollo  
de la personalidad, la dignidad humana, la formación para el respeto a los derechos humanos y la participación  
en una sociedad libre y tolerante. Según esta norma, el derecho a la educación comprende: a) la obligatoriedad  
y gratuidad de la enseñanza primaria, b) la accesibilidad y progresiva gratuidad de la educación secundaria, c)  
la accesibilidad y progresiva gratuidad de la educación superior. Para lograr esta accesibilidad el mismo artículo  
plantea que es necesario la implementación de un sistema adecuado de becas y mejorar las condiciones de los  
profesores. Con ello se pretende la eliminación de barreras económicas para el acceso, así como la mejora de la  
calidad (ONU, 1976, art. 13).  
Esta disposición fue desarrollada por medio de la Observación General n.º 13 emitida por el CDESC de las  
Naciones Unidas. En primer lugar, el órgano considera que los Estados deben velar para que la educación cumpla  
con los propósitos establecidos en el párr.. 1 del art. 13 del PIDESC, esto es, el pleno desarrollo de la persona-  
lidad humana, el sentido de dignidad, el respeto a la los derechos humanos, capacitar a las personas para que  
participen en una sociedad libre, fomentar el mantenimiento de la paz, la tolerancia, la comprensión y la amis-  
tad de las naciones; además, de procurar la igualdad entre los sexos y el respeto por el medio ambiente (ONU,  
1
1
999). Estos dos últimos coinciden con desarrollos efectuados por otros instrumentos de derechos humanos  
tales como el art. 1 de la Declaración Mundial sobre Educación para Todos, el párr. 1 del art. 29 de la Conven-  
ción sobre los Derechos del Niño, la parte I, párr. 22 y parte II, párr. 80 de la Declaración y Plan de Acción de  
Viena y el párrafo 2 del Plan de Acción para el decenio de las Naciones Unidas para la educación en la esfera de  
los derechos humanos (CDESC, 1999).  
En segundo lugar, determina cuatro características que la educación debe cumplir para la garantía del dere-  
cho entre ellas: a) disponibilidad, que comprende la existencia de instituciones, infraestructura, instalaciones  
sanitarias, docentes calificados y bien remunerados, bibliotecas, tecnologías de la información entre otros ele-  
1
Artículo 1 de la Declaración Mundial sobre Educación para Todos; párr. 1 del art. 29 de la Convención sobre los Derechos del Niño;  
parte I, párrafo 22 y parte II, párr. 80 de la Declaración y Plan de Acción de Viena; y párr. 2 del Plan de Acción para el decenio de las  
Naciones Unidas para la educación en la esfera de los derechos humanos.  
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mentos que permitan gozar del derecho a la educación; b) accesibilidad, que cuenta con tres dimensiones, la  
no discriminación por alguno de los motivos prohibidos en el mismos PIDESC, la accesibilidad material, que  
implica que las instituciones deben encontrarse en el territorio o deben ser accesibles a través de tecnologías de  
la información; y, la accesibilidad económica que tiene que ver con la superación de las barreras económicas por  
los medios establecidos en el párrafo 2 del artículo 13, diferenciando entre la gratuidad de la educación primaria  
y la implantación gradual de la gratuidad en la educación secundaria y superior; y, c) aceptabilidad, reflejada en  
que los contenidos y métodos sean pertinentes y culturalmente adecuados (CDESC, 1999).  
32  
Las obligaciones generales del Estado, en relación con los DESC, atraviesan el contenido del derecho a la  
educación. Una de estas obligaciones es tomar medidas adecuadas usando el máximo de recursos que disponga  
2
(
ONU, 1976, art. 2; OEA, 1999, art. 1). Estos recursos, conforme a los Principios de Limburgo incluyen los de  
carácter nacional y de la cooperación internacional, así como otros de naturaleza no financiera como los recursos  
humanos, naturales y técnicos (Robertson, 1994). No obstante, los recursos financieros nacionales siguen siendo  
de central importancia para la satisfacción de este tipo de derechos, por lo que la priorización de la inversión y  
gasto público debe contemplar el cumplimiento de las obligaciones internacionales en materia de DESC. En esta  
línea, el CDESC (2007) para evaluar el cumplimiento de esta obligación planteó algunos criterios a observar:  
1
) las decisiones de los Estados de no disponer de los recursos de acuerdo con los estándares internacionales de  
derechos humanos, 2) las medidas no deben ser discriminatorias o arbitrarias, 3) en caso de que existan varias  
opciones de política pública a adoptar, se debe escoger aquella que menos restrinja los DESC, 4) las medidas  
deben considerar la situación precaria de desventaja y marginalización individual o grupal.  
A nivel nacional, la Constitución reconoce este derecho. De manera específica, establece el deber del Estado  
de garantizar el goce del derecho a la educación sin discriminación alguna, siendo concebida la educación como  
un derecho de las personas a lo largo de su vida y un deber ineludible e inexcusable del Estado. Constituye un área  
prioritaria de la política pública y de la inversión estatal, garantía de la igualdad e inclusión social y condición in-  
dispensable para el buen vivir, y en su proceso debe participar la sociedad en su conjunto. (CRE, 2008, arts. 3, 26).  
Siendo la educación centrada en el ser humano y garantista del desarrollo holístico, en el marco de los derechos huma-  
nos y de la naturaleza, es de carácter participativa, obligatoria, intercultural, democrática, incluyente y diversa, de calidad y  
calidez, con enfoque de género, justicia, solidaridad y paz. Estimula el sentido crítico, el arte y la cultura física, la iniciativa  
individual y comunitaria, y el desarrollo de competencias y capacidades para crear y trabajar (CRE, 2008, art. 27).  
En este sentido, “la educación es indispensable para el conocimiento, el ejercicio de los derechos y la construc-  
ción de un país soberano y constituye un eje estratégico para el desarrollo nacional” (CRE, 2008, art. 27). La educa-  
ción debe responder al interés público, y no a intereses individuales y corporativos, garantizando su acceso universal,  
permanencia, movilidad y egreso sin discriminación alguna (CRE, 2008, art. 28). La educación pública entonces es  
concebida como universal y laica en todos sus niveles, y gratuita hasta el tercer nivel de educación superior.  
El sistema de educación superior en Ecuador está integrado por universidades y escuelas politécnicas; institu-  
tos superiores técnicos, tecnológicos y pedagógicos; y conservatorios de música y artes, debidamente acreditados  
y evaluados (CRE, 2008, art. 352) por los órganos rectores que actualmente son el Consejo de Aseguramiento  
de la Calidad de la Educación Superior (CACES) y el Consejo de Educación Superior (CES).  
Es tal la importancia de la educación superior en el contexto del desarrollo nacional que, junto con la salud,  
la investigación, ciencia, tecnología e innovación, la educación y los gobiernos autónomos descentralizados, son  
los únicos sectores en los cuales se contempla la preasignación presupuestaria (CRE, 2020, art. 298).  
Los mandatos constitucionales indicados en los párrafos precedentes son desarrollados en la LOES que esta-  
blece los fines de la educación superior, recalcando su carácter humanista, intercultural y científico, y que consti-  
tuye un derecho de las personas, así como un bien público social que no estará al servicio de intereses individuales  
y corporativos (LOES, 2010, art. 3).  
En este sentido, la ley ratifica el precepto constitucional por el cual se establece que el derecho a la educación  
superior consiste en el efectivo ejercicio de la igualdad de oportunidades, en función de la meritocracia, para  
acceder a una formación académica y profesional (LOES, 2010, art. 4).  
2
Estos principios tienen como propósito aportar en la interpretación y aplicación del PIDESC; fueron adoptados en la ciudad de Maas-  
tricht en 1986 por un grupo de 29 expertos de distintos países y organizaciones internacionales. El Consejo Económico y Social recogió  
los Principios de Limburgo en el documento E/C.12/2000/13 de 2 de octubre de 2000.  
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Este desarrollo normativo nacional en Ecuador, así como la definición de la institucionalidad y mecanismos  
de protección forman parte del avance paulatino en el reconocimiento y la protección del derecho a la educación  
superior en países de diversos sistemas jurídicos y regiones geopolíticas (Ortiz, 2006) que fortalece, con la prác-  
tica estatal, su carácter como derecho humano.  
33  
DESAFÍOS FRENTE AL DERECHO A LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN EL CONTEXTO DE LA PAN-  
DEMIA COVID-19  
A nivel mundial, en el primer trimestre de 2020, los establecimientos educativos suspendieron sus actividades  
presenciales a causa de la Covid-19. Los efectos de la pandemia han generado una crisis sistémica global, frente a  
la cual, los Estados han reaccionado con distintos niveles de eficacia.  
Una de las aristas de la crisis se relaciona con la satisfacción del derecho a la educación superior. El Instituto  
Internacional para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (IESALC) (2020) expidió un informe  
sobre la situación de la educación superior en el contexto de la pandemia Covid-19, en el que realiza un diagnós-  
tico de las dificultades que la educación superior enfrenta en la pandemia. Entre los hallazgos señala que, a causa  
del cese de las actividades presenciales, el estudiantado universitario y quienes están culminando el bachillerato  
se encuentran en una situación de incertidumbre en torno a la continuidad o acceso a la educación superior.  
Además, la crisis económica también pone en duda la capacidad de soportar la carga financiera de las familias  
para continuar o acceder a los estudios superiores. Otro aspecto detectado es que la suspensión de las activida-  
des presenciales ha causado una disrupción en el funcionamiento de las instituciones, lo cual pone en riesgo la  
capacidad de continuar la actividad académica y su sostenibilidad. Frente a ello, este mismo organismo plantea  
algunos principios y recomendaciones para la adopción de políticas orientadas a enfrentar los desafíos de la crisis.  
Entre los principios se señala que las políticas a implementarse deben tener como primera prioridad, asegurar  
el derecho a la educación de todas las personas con igualdad de oportunidades y no discriminación. Esto implica  
no dejar a ningún estudiante atrás, considerando que la crisis ha profundizado y creado nuevas desigualdades.  
En ese marco recomienda a los gobiernos, entre otros aspectos, ”forjar un consenso nacional para una estrategia  
de fomento de la recuperación y de la innovación de la educación superior“ (IESALC, 2020, p. 11). A la par,  
recomienda a las instituciones de educación superior, prever que la suspensión de la presencialidad será de larga  
duración y, por lo tanto, asegurar la continuidad de los estudios, diseñar medidas pedagógicas que apoyen el  
aprendizaje de estudiantes en situación de desventaja, escalar la digitalización, hibridación y aprendizaje ubicuo  
y promover una reflexión en torno a la renovación de la enseñanza aprendizaje.  
Muchas de estas recomendaciones, que apelan a la capacidad y voluntad de trabajar e innovar en conjunto en-  
tre el Estado y las instituciones de educación superior para garantizar el derecho a la educación superior, requie-  
ren indispensablemente contar con recursos presupuestarios. No obstante, el Instituto Internacional de Planea-  
miento de la Educación de la Unesco (IIPE) (2020) sostiene que, en términos de financiamiento de la educación,  
la pandemia provocará disminución de la inversión en educación con un alto costo; así como una reducción de  
recursos en este sector, en el futuro. Frente a ello, CEPAL y nesco (2020) señalan que es necesario salvaguardar y  
priorizar el financiamiento del sector educativo para proteger los sistemas de educación nacionales del incremen-  
to de las desigualdades, tanto en el acceso como en el aprendizaje, y garantizar el derecho a la educación como  
derecho humano fundamental considerando además su potencial para contribuir en la recuperación social.  
Lo señalado da cuenta de la importancia del financiamiento para lograr superar los desafíos que la pandemia  
ha conllevado en el campo de la educación superior y, por tanto, permitir que el estudiantado universitario y  
quienes están por graduarse del bachillerato accedan a la educación superior, sin discriminación alguna, particu-  
larmente por falta de disponibilidad de los servicios educativos, medios tecnológicos, barreras económicas, entre  
otras. Además, lograr la adaptación de la educación a las modalidades híbrida o virtual, cumpliendo con están-  
dares de calidad que garanticen los resultados de aprendizaje y perfil de egreso de las y los profesionales, implica  
un gran esfuerzo de trabajo y recursos económicos de las instituciones educativas para desarrollar rápidamente  
competencias digitales en el profesorado y el estudiantado, así como, la implementación de plataformas tecnoló-  
gicas para la enseñanza aprendizaje, implementar metodologías adecuadas a la modalidad híbrida o virtual, y la  
automatización de sus procesos administrativos, entre otros aspectos.  
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En tal sentido, dado que, desde la perspectiva de los tratados internacionales de derechos humanos, los Es-  
tados son los obligados a respetar, proteger y realizar el derecho a la educación, estos deben establecer políticas  
públicas y financiamiento para tal propósito.  
34  
AFECTACIONES PRESUPUESTARIAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN ECUADOR  
El presupuesto para las instituciones de educación superior públicas creció significativamente entre 2016 y  
018, no obstante, a partir de 2019, la inversión pública en este sector se redujo considerablemente, llegando a  
2
su punto más crítico durante la pandemia como se muestra en la Tabla 1.  
Tabla 1. Asignaciones presupuestarias a Universidades  
y Escuelas Politécnicas Públicas del Ecuador periodo 2016-2020  
2016  
2017  
2018  
2019  
2020  
USD 1 412 356 265 USD 1 399 889 180 USD 1 437 635 929 USD 1 424 199 069  
USD 1 246 167 854  
Nota. Ministerio de Finanzas (2020); Observatorio del Gasto Público; (2020). Los datos presentados corresponden a  
la asignación presupuestaria para cada año. Es decir, el dato 2020 corresponde a la asignación realizada previa a la pan-  
demia. Se incluyen 31 universidades y escuelas politécnicas sin considerarse al Instituto de Altos Estudios Nacionales  
(
IAEN).  
Con la declaratoria de estado de excepción por calamidad pública, el Ministerio de Economía y Finanzas  
2020a y 2020b) emitió las directrices presupuestarias para el segundo trimestre del ejercicio fiscal 2020 que de-  
(
bían ser implementadas por todas las entidades que conforman el sector público. Esta acción supuso una dismi-  
nución al presupuesto de las instituciones de educación superior públicas asignado en la proforma presupuestaria  
para el 2020. El 1 de mayo de 2020, el Ministerio de Economía y Finanzas aplicó un ajuste al presupuesto de  
cada institución de educación superior pública, reduciéndolo en alrededor del 10 %. Las partidas presupuestarias  
afectadas fueron las del pago de remuneraciones y honorarios profesionales del personal.  
Cabe señalar que el presupuesto de 2020 ya había decrecido con relación al 2019 en 178 millones de dólares  
antes de la pandemia y esta nueva decisión gubernamental produjo que la diferencia negativa en el presupuesto  
para la educación superior entre los dos años sea de 274 millones de dólares (Asamblea del Sistema de Educación  
Superior Ecuatoriano, 2020; Ministerio de Finanzas, 2020c; Observatorio del Gasto Público, 2020). Además,  
las directrices presupuestarias limitaron el uso de los recursos de las universidades y escuelas politécnicas públi-  
cas, bajo el principio de autonomía universitaria, principalmente, por medio de restricciones al gasto en perso-  
nal, negando la posibilidad de contratar nuevo profesorado y obligando a terminar los contratos de servicios  
ocasionales y nombramientos provisionales existentes.  
Si se considera que las universidades y escuelas politécnicas son entidades centradas en el talento humano, es  
decir, la docencia e investigación, la restricción presupuestaria gubernamental agrede al corazón del sistema de  
educación superior público, en un contexto ya adverso para la satisfacción del derecho a la educación superior,  
que supone un impacto negativo en la accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad de la educación como elemen-  
tos del derecho. En este mismo sentido, la Asamblea del Sistema de Educación Superior del Ecuador (ASESEC)  
(
2020a y 2020b) advirtió sobre las graves consecuencias que el recorte puede traer al sistema de educación, per-  
judicando a las funciones sustantivas de la educación superior, principalmente a la docencia e investigación, por  
la imposibilidad de disponer de personal necesario para el desarrollo de las actividades académicas, afectando así  
a miles de estudiantes. Esta afectación reportada por 32 universidades y escuelas politécnicas asciende a 96 775  
5
84 dólares de los Estados Unidos de América (ASESEC,2020).  
Es preciso indicar que el Gobierno nacional, a través de un comunicado oficial del4 de mayo de 2020 emitido  
por la Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación, indicó que el justificativo de esta re-  
ducción se debe a que la educación superior pública se financia con un porcentaje de recursos de la recaudación  
del IVA y del Impuesto a la Renta (Ley que crea el Fondo Permanente de Desarrollo Universitario y Politécnico,  
1
996, lits. b y c del art. 1) y que; si estos disminuyen, el presupuesto se actualizará. Así la reducción al presupuesto  
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de las instituciones de educación superior públicas se veía temporal como resultado de la afectación económi-  
ca que tuvo el Ecuador producto de la pandemia. Sin embargo, el presidente de la república, basándose en sus  
atribuciones exclusivas para presentar proyectos de ley con el carácter de económicos urgentes presentó ante  
la Asamblea Nacional el denominado proyecto de Ley Orgánica para el Ordenamiento de las Finanzas Públicas  
35  
(
LOOOFP), en el que finalmente, luego de su tratamiento legislativo se aprobó una modificación al art. 107  
referente a los presupuestos prorrogados en el que se estableció que hasta que se apruebe el Presupuesto General  
del Estado del año en que se posesiona la o el presidente de la república regirá el presupuesto codificado al 31 de  
diciembre del año anterior (LOOOFP, 2020, art. 24).  
Aunque efectivamente el financiamiento de universidades y escuelas politécnicas se encuentra previsto en la  
Ley del Fondo Permanente de Universidades y Escuelas Politécnicas, el cual está condicionado a las recaudacio-  
nes tributarias, existe la posibilidad de que el Estado complemente tal financiamiento con otras fuentes, puesto  
que es su responsabilidad y obligación garantizar el derecho a la educación. Aún más, en un contexto en el que  
las afectaciones económicas de las familias disminuyen su capacidad adquisitiva produciendo una presión mayor  
en los sistemas educativos públicos.  
En ese contexto, el Estado debe diseñar políticas públicas y destinar los recursos que ayuden a disminuir las  
afectaciones de la pandemia, y así brindar oportunidades a las y los jóvenes para acceder, continuar y concluir sus  
estudios superiores. Para cumplir con esa obligación debe proveer a las instituciones educativas de infraestruc-  
tura tecnológica y capacitar al talento humano para migrar a la modalidad en línea y no paralizar las actividades,  
tomando en consideración que una gran cantidad de la población no cuenta con acceso a internet para continuar  
sus estudios en esa modalidad.  
Además, a pesar de que a la fecha no se conocen con precisión los efectos de la pandemia sobre la calidad de  
la educación superior en Ecuador, es posible inferir que, además de las condiciones globales derivadas de la Co-  
vid-19, las afectaciones reportadas por las universidades y escuelas politécnicas públicas, como resultado de las  
decisiones gubernamentales, han impactado negativamente en esta dimensión.  
USO DE LOS MECANISMOS JURISDICCIONALES PARA LA PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA  
EDUCACIÓN SUPERIOR  
Entre los mecanismos idóneos para la protección de los derechos fundamentales se encuentran las vías juris-  
diccionales por medio de las cuales es posible exigir que cese la violación o que se satisfaga un derecho (Hachem,  
2
019) también estas vías abonan en la delimitación del núcleo intangible de los derechos (Carbonell, 2005). Lo  
que en palabras de Ferrajoli (Pisarello, 2001) se denomina fortalecimiento de las garantías secundarias para pro-  
teger los derechos fundamentales. Optando por estos caminos, a partir del 20 de mayo de 2020 se presentaron  
varias acciones jurisdiccionales de control constitucional cuyo objeto fueron las decisiones gubernamentales que  
afectaron el presupuesto de las universidades y escuelas politécnicas públicas.  
El fundamento principal de estas acciones fue que tanto las circulares como los recortes en los sistemas finan-  
cieros de las IES públicas realizados por el Ministerio de Economía y Finanzas incumplieron, principalmente, el  
num. 3 del Dictamen 1-20-EE/20 que declaró la constitucionalidad del estado de excepción dispuesto por el pre-  
sidente de la república a causa de la pandemia y que hacía referencia a que cualquier medida tomada, en el marco  
del estado de excepción, se la deberá realizar mediante decreto ejecutivo, alegando además el incumplimiento del  
num. 2 del art. 165 de la Constitución que permite al presidente de la república usar los fondos públicos, excepto  
los correspondientes a salud y educación. La Corte Constitucional, resolvió desestimar estas demandas bajo el  
argumento de que emitir directrices presupuestarias es una medida ordinaria que se ajusta a los criterios de perti-  
nencia y oportunidad que considere el ente rector del Sistema Nacional de Finanzas Públicas (Sentencia n.º 34-  
2
0-IS y acumulados, 31 de agosto de 2020, punto 121) precisando además que las modificaciones presupuestarias  
realizadas a las universidades públicas a través del Sistema de Administración Financiera e-SIGEF, en cuanto al  
Dictamen 1-20-EE/20 no revisten una medida excepcional que requiera efectuarse a través de decreto ejecutivo,  
pues se realizaron en ejercicio de una atribución del régimen constitucional y legal ordinario de competencia del  
Ministerio de Economía y Finanzas (Sentencia n.º 34-20-IS y acumulados, 31 de agosto de 2020, punto 144).  
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Paralelamente, el 20 de mayo de 2020, un grupo de docentes de la Universidad Central del Ecuador, propusie-  
ron una nueva demanda, esta vez presentando una acción pública de inconstitucionalidad por la forma y por el fon-  
do de las circulares del Ministerio de Economía y Finanzas, y adicionalmente en contra de la reforma a la normativa  
36  
3
transitoria del CES para el desarrollo de actividades académicas en las instituciones de educación superior, debido  
al estado de excepción decretado por la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia de Covid-19.  
En este caso la Corte Constitucional (2020b, parte resolutiva, punto 1) resolvió declarar la inconstituciona-  
lidad de la Circular n.º MEF-VGF-2020-0003-C, de 16 de abril de 2020, exclusivamente en relación con las me-  
didas aplicables a las universidades y escuelas politécnicas públicas. Esto es con relación a los procesos sustantivos  
de la educación superior como la contratación de personal docente y académico, las actividades de docencia,  
de investigación y de vinculación con la colectividad, y de la misma manera procedió a declarar la inconstitu-  
cionalidad del artículo único numerales 1, 2 y 5 de la Resolución n.º RPC-SO-012-No.238-2020 del CES que  
aumentaba de manera injustificada la carga horaria semanal del personal académico; así como la limitación a la  
contratación exclusiva del personal académico ocasional, solamente bajo la escala de auxiliar, por no garantizar  
el mejoramiento pedagógico y académico del personal docente de todos los niveles educativos, establecido en el  
art. 349 de la Constitución (CCE, 2020b, parte resolutiva, punto 3).  
En esta sentencia se identifican algunas consecuencias de los actos públicos declarados inconstitucionales,  
entre ellas la afectación al personal académico y administrativo, a las actividades académicas y a otros aspectos fi-  
nancieros y administrativos. En lo que respecta al personal académico y administrativo, se identifica que algunas  
4
instituciones tuvieron dificultades para efectuar nuevas contrataciones; mientras que otras se vieron obligadas a  
realizar desvinculaciones en su planta docente.  
En este mismo sentido, otro impacto suscitado se dio con respecto a la modificación de la dedicación, de  
5
tiempo completo a medio tiempo o tiempo parcial y la reducción salarial que ello implica. En otros casos, se  
6
paralizaron los procesos de recategorización docente. En cuanto a las actividades académicas, el incremento a las  
horas de docencia afectó el tiempo dedicado a la investigación, a la ejecución de posgrados y actividades de vincu-  
7
lación. A este aspecto se suman el retraso del inicio de clases ante la falta de recursos necesarios y el incremento  
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9
de estudiantes por paralelo, identificándose que en algunos casos este sobrepasa los 60 asistentes, disminuyendo  
sustancialmente la calidad.  
En lo que respecta a otros aspectos financieros y administrativos, se imposibilitó la compra de paquetes in-  
1
0
formáticos necesarios en el contexto de la migración a la modalidad en línea, la suspensión de obras de infraes-  
tructura;11 la afectación a becas y ayudas económicas e incluso el posible cierre de sedes, carreras y programas,  
lo cual incide negativamente en el acceso a la educación superior (CCE, 2020b, punto 62, Informes de las insti-  
tuciones de educación superior IES; Asamblea del Sistema de Educación Superior Ecuatoriano, 2020).  
Finalmente, es de gran importancia resaltar que esta sentencia puso nuevos límites y requisitos para las deci-  
siones venideras del Ministerio de Economía y Finanzas y del CES:  
12  
3
4
Resolución n.º RPC–SO-012 -No.238-2020, expedida por el Consejo de Educación Superior, el 6 de mayo de 2020.  
De acuerdo a la Sentencia n.º 9-20-IA/20 y al informe presentado por las IES: Escuela Politécnica Nacional, Escuela Superior Politéc-  
nica del Litoral, Universidad Agraria del Ecuador, Universidad Nacional de Loja, Universidad Politécnica Estatal del Carchi, Universidad  
Estatal del Sur de Manabí, Universidad Estatal de Bolívar, Universidad Técnica de Babahoyo, Universidad Técnica de Machala y Univer-  
sidad Técnica del Norte.  
5
De acuerdo a la Sentencia n.º 9-20-IA/20 y al informe presentado por las IES: Universidad Agraria del Ecuador, Escuela Superior  
Politécnica del Litoral, Universidad de Cuenca y Universidad Nacional del Chimborazo.  
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De acuerdo a la Sentencia n.º 9-20-IA/20 y al informe presentado por las IES: Universidad Central del Ecuador.  
De acuerdo a la Sentencia n.º 9-20-IA/20 y al informe presentado por las IES: Universidad Agraria del Ecuador, Universidad Central  
del Ecuador, Universidad Estatal de Bolívar, Universidad Nacional de Educación y Universidad Técnica del Norte.  
De acuerdo a la Sentencia n.º 9-20-IA/20 y al informe presentado por las IES: Escuela Superior Politécnica del Litoral, Universidad de  
Investigación de Tecnología Experimental Yachay y Universidad Central del Ecuador.  
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1
1
1
De acuerdo a la Sentencia n.º 9-20-IA/20 y al informe presentado por las IES: Universidad Central del Ecuador.  
0 De acuerdo a la Sentencia n.º 9-20-IA/20 y al informe presentado por las IES: Universidad Técnica del Norte.  
1 De acuerdo a la Sentencia n.º 9-20-IA/20 y al informe presentado por las IES: Universidad Estatal de Bolívar.  
2 De acuerdo a la Sentencia n.º 9-20-IA/20 y al informe presentado por las IES: Escuela Politécnica del Chimborazo.  
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[
...] cualquier forma de racionalización del gasto, optimización fiscal o reprogramación presupuestaria  
37  
aplicable a las instituciones de educación superior públicas:  
a. Deben considerar primariamente la autonomía universitaria, la calidad de la educación superior y las  
especificidades de las IES públicas expresadas en esta sentencia.  
b. Deben realizarse de manera coordinada, participativa y de ser posible consensuada con los diversos  
actores del sistema de educación superior.  
En este sentido, quedan proscritas aquellas medidas que impidan, de manera unilateral e inconsulta, la  
contratación de profesores y la adquisición de ciertos bienes y servicios indispensables para el ejercicio del  
derecho a la educación en el nivel superior.  
c. Deben observar el principio de progresividad, no transgredir la prohibición de regresividad y abstenerse  
de afectar los procesos sustantivos de la educación superior.  
d. No deben anular las garantías de mejoramiento pedagógico y académico del personal de las IES públi-  
cas (CCE, 2020b, parte resolutiva, punto 4).  
Es preciso indicar que esta sentencia apoya su argumentación en el principio de autonomía universitaria, con-  
sagrado a nivel constitucional, particularmente respecto a su dimensión financiera (Pazos, 2015), reconociendo  
que la autonomía se constituye como un medio para la garantía del derecho a la educación superior (Unesco,  
1
997). Esto impedirá que en el futuro el Ministerio de Economía y Finanzas ejerza arbitrariamente su atribución  
de modificar el Presupuesto General del Estado en un 15 % en relación con las cifras aprobadas por la Asam-  
blea Nacional (Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, 2010, art. 74, nums. 6, 7, 10), en lo que  
concierne a los presupuestos de las universidades y escuelas politécnicas públicas y deberá observar los criterios  
definidos en la sentencia para la optimización de recursos.  
Aunque, tales reglas constituyen un avance y desarrollo del principio constitucional de la autonomía uni-  
versitaria al establecer límites a la Función Ejecutiva con contornos más definidos para interferir en las finanzas  
universitarias, al mismo tiempo resultan insuficientes, porque reconocen que la Función Ejecutiva sí tendría  
capacidad para recortar el presupuesto universitario, aceptando de esta manera cualquier disminución unilateral  
efectuada en el pasado. Además, aunque la sentencia establece una conexión entre las directrices del Ministerio  
de Economía y Finanzas y la disminución presupuestaria de las universidades y escuelas politécnicas ejecutada  
durante la pandemia, esta no fue objeto del control abstracto de constitucionalidad, por lo que las instituciones  
no han recuperado los recursos.  
Aclarando que no es objeto de este trabajo referirse a cuestiones procesales en materia constitucional ni de-  
terminar la corrección en la actuación de la Corte Constitucional o de los accionantes, es preciso señalar que  
tanto las acciones planteadas como las sentencias respectivas plantean su argumentación desde la perspectiva de  
las garantías institucionales (Schmitt, 1958), en este caso, la autonomía universitaria que constituye una con-  
quista histórica que otorga un espacio de poder a las instituciones universitarias con finalidades concretas (Pa-  
zos, 2015). Una de estas finalidades es la realización del derecho a la educación superior; no obstante, esta no  
se expresa con claridad en las sentencias ni tampoco logra ese efecto, pues al limitarse a establecer reglas para el  
futuro, compromete la situación actual del derecho de las y los jóvenes universitarios y de quienes van a graduarse  
del bachillerato.  
Por otro lado, no existe registro de que se hayan iniciado acciones tendientes a obtener la protección del dere-  
cho a la educación superior de manera individual o colectiva. No es posible inferir que por la ausencia de acciones  
no exista vulneración en estas dimensiones, una posible respuesta se asienta en el débil empoderamiento de las  
personas sobre sus derechos, en la aún latente creencia de que los derechos exigibles por la vía judicial son solo  
los derechos civiles y políticos (DCP) y por tanto, la subordinación práctica de los DESC, a pesar que tanto los  
DCP como DESC son universales, indivisibles e interdependientes y no existe una jerarquía entre ellos.  
Quizás es aún temprano para determinar cuantitativamente los efectos de la disminución de los recursos para  
la educación pública en el derecho a la educación superior, pero sin duda implicarán la exclusión, el incremento  
de las brechas y desigualdades y una paralización en la senda del desarrollo nacional.  
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DISCUSIÓN  
38  
El Ecuador como Estado plurinacional de derechos y justicia tiene obligaciones amplias y concretas para el  
respeto, protección y realización del derecho a la educación superior. Esto en virtud de los compromisos interna-  
cionales asumidos tanto en el PIDESC como en el Protocolo de San Salvador, desarrollados y delineados en las  
distintas observaciones generales del CDESC.  
Para garantizar la realización del derecho a la educación superior el país se autoimpuso obligaciones inmedia-  
tas que rebasan los compromisos internacionales. Una de estas es garantizar la gratuidad de la educación superior  
en el sistema público. Además, definió un sistema de calidad orientado a la evaluación y mejora constante de este  
aspecto. De tal forma que, el derecho a la educación superior en Ecuador se caracteriza por la gratuidad (accesi-  
bilidad) y la calidad (aceptabilidad).  
En este sentido, la realización del derecho requiere imprescindiblemente de recursos financieros que permi-  
tan, por un lado, el acceso gratuito hasta el tercer nivel para todas las personas, esto es la posibilidad de ingresar a  
una institución de educación superior pública y estudiar una carrera profesional sin costo alguno para las perso-  
nas, observando el principio de responsabilidad académica.  
En el contexto de la pandemia, este aspecto deja de centrarse en la accesibilidad territorial y la capacidad física  
de las instituciones, sino que pasa a enfocarse en la accesibilidad virtual y la capacidad digital de las instituciones,  
es decir, en que el estudiantado cuente con internet y dispositivos electrónicos. A su vez, en que las instituciones  
implementen sistemas y plataformas para la educación virtual. Además, tales recursos deben aportar al fortaleci-  
miento de las capacidades de las instituciones para recibir a un número de estudiantes mayor al previsto en con-  
diciones ordinarias, a causa de la migración entre el sistema privado al público o bien en financiar tal educación  
en el sistema privado.  
Por otro lado, los recursos financieros son necesarios para que, en este nuevo escenario de educación virtual,  
las instituciones se adapten y cumplan estándares de calidad que implican el desarrollo de capacidades antes no  
previstas, tales como elevar el nivel de las competencias digitales del profesorados y estudiantado, adaptar las  
competencias metodológicas, definir e implementar modelos de organización de la educación que mitigue los  
riesgos de la brusca transición a la modalidad virtual.  
La reducción en los recursos públicos asignados para 2020 a las instituciones de educación superior pública y  
las limitaciones a su uso se fundamentan en atribuciones de carácter administrativo del Ministerio de Economía  
y Finanzas, así como en la aplicación de la Ley del Fondo Permanente de Desarrollo Universitario y Politécnico,  
a la vez que carece de una justificación desde el enfoque de los derechos humanos. Las decisiones no están mo-  
tivadas y no consideran los criterios para evaluar el cumplimiento de la obligación estatal de asignar el máximo  
de los recursos disponibles, puesto que fueron arbitrarias al no respetar el principio de autonomía universitaria  
reconocido constitucionalmente, no explican si existían otras opciones de política pública a adoptar y por qué  
razón esta es la que menos restringe el derecho a la educación superior. Tampoco se expone de qué manera se con-  
siderará la situación precaria de desventaja y marginalización individual o colectiva que excluye a ciertas personas  
del goce del derecho a la educación en el contexto pandémico.  
Los mecanismos jurisdiccionales de protección del derecho, a pesar de estar claramente establecidos en la  
Constitución de la República, la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional y ser  
en términos teóricos uno de los pilares del Estado constitucional de derechos y justicia, no lograron evitar la  
reducción de los recursos públicos, aunque sí la limitación arbitraria a su uso por parte de las instituciones de  
educación superior públicas.  
Si bien las vías jurisdiccionales utilizadas (acción de incumplimiento y acción pública de inconstitucionali-  
dad) no constituyen mecanismos de exigibilidad directa del derecho, es esperable que la justicia constitucional  
logre la protección de los derechos aunque estos no sean reclamados directamente, a través de decisiones que  
interpreten los hechos y las normas a la luz del desarrollo del contenido de los derechos humanos y las obliga-  
ciones estatales efectuado en los distintos instrumentos internacionales sin restringir su actuación a criterios  
estrictamente formales.  
Los efectos de la reducción y limitación del uso de los recursos de las instituciones de educación superior pú-  
blicas aún no pueden ser medidos objetivamente, dada la carencia de información estadística oficial actualizada  
sobre acceso y calidad. No obstante, es previsible esperar que una mayor cantidad de personas en edad de realizar  
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sus estudios superiores, en relación a las cifras previas a la pandemia, no haya logrado ingresar a una universidad  
o haya abandonado su formación, también es previsible que resultará más difícil para las instituciones de edu-  
cación superior, el profesorado y estudiantado lograr los resultados de aprendizaje esperados, sobre todo en lo  
que atañe a las habilidades y destrezas que se adquieren en actividades prácticas que necesitan de laboratorios y  
espacios físicos para su ejecución.  
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CONCLUSIONES  
El derecho a la educación superior se encuentra ampliamente desarrollado en instrumentos internacionales,  
así como, en la Constitución de la República del Ecuador y otras normas nacionales. En estas últimas se garantiza  
la preasignación de recursos por parte del Estado para su efectiva realización. Además, el ordenamiento jurídico  
ecuatoriano prevé mecanismos de exigibilidad de los DESC y por tanto del derecho a la educación superior. Sin  
embargo, este reconocimiento formal no es suficiente para la plena satisfacción del derecho, para ello la inversión  
pública juega un papel central, por tanto, la reducción de los recursos destinados a este campo provoca un de-  
terioro en las condiciones estructurales para que las personas puedan acceder a una educación superior pública  
gratuita y de calidad.  
La pandemia y sus consecuencias en la economía no eximen a los Estados de cumplir sus obligaciones para  
la realización de los derechos, sino que deben asignar el máximo de los recursos disponibles a ese propósito. En  
este sentido, los efectos financieros, administrativos y académicos de las medidas presupuestarias adoptadas por  
el Estado a fin de optimizar el gasto público afectaron y continúan imposibilitando el pleno goce del derecho a la  
educación superior, particularmente en los aspectos de acceso y calidad. Esto a su vez, abona a la ampliación de  
brechas y vulnerabilidades que se han intensificado por la presencia de la Covid-19.  
Los mecanismos jurisdiccionales de protección activados no lograron restaurar los recursos públicos para las  
instituciones de educación superior, resultando poco efectivos para proteger al sistema de educación superior  
público e indirectamente al derecho a la educación superior.  
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